Processo 02574/15.2BEALM

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

A……………….., devidamente identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas – IP (doravante IFAP), acção administrativa especial para impugnação do despacho, de 20/4/2015, do Presidente do Conselho Directivo deste Instituto, que determinou que ele procedesse à reposição da quantia de € 2.839,81, relativa ao “prémio por ovelha e cabra” do ano de 2010 que recebera indevidamente.

Por sentença datada de 27 de Junho de 2018, foi essa acção julgada procedente, anulando-se o despacho impugnado.

O IFAP recorreu desta decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que concedeu provimento ao recurso e revogou a sentença recorrida.

Do acórdão do TCAS o A. interpôs, para este STA, recurso de revista, formulando, na sua alegação, as seguintes conclusões:

“I - É entendimento do A. que o presente recurso de revista excepcional está a coberto dos pressupostos para a sua admissão, como impõe o n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

II - O Tribunal de primeira instância aplicou aos factos constantes do probatório o artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidade Europeias que dispõe:

«1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 1 do artigo 1.º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a 3 anos.

O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao do dobro de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º 1 do artigo 6.º

2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva. Os casos de interrupção e suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.

3. Os estados membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.ºs 1 e 2»

III - O Tribunal de primeira instância considerou que se encontra prescrito o direito do IFAP de solicitar do A. A devolução das ajudas pagas no ano de 2010, considerando que a quantia exigida ao Autor diz respeito ao prémio por ovelha e cabra do ano de 2010 e que a infracção se reporta à falta de RED referente àquele ano, concluindo-se que quando o Autor foi notificado pela Entidade Demandada para exercer o direito de audiência prévia, em 06/04/2015, já se encontrava prescrito o direito da entidade Demandada exigir a restituição/reposição da ajuda, uma vez que já tinha terminado o prazo de 4 anos previsto no artigo 3.º n.º 1 do Regulamento (CE Euratom), nº 2988/95, do Conselho.“ (negrito nosso).

IV - Ademais, entendeu o Tribunal de primeira instância que o conhecimento do relatório de controlo sem que do mesmo se extraia a intenção de instruir ou instaurar procedimento por irregularidade não tem a virtualidade de interromper a contagem do referido prazo de prescrição de 4 anos.”

V - O douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul entendeu que o acto de transmitir ao autor o teor do relatório de controlo no qual se constata a existência de irregularidades, deve ser entendido para efeitos do parágrafo 2.º do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento 2988/95, como um acto emanado da autoridade competente que tem em vista a instrução do procedimento por irregularidade e, com a faculdade de interromper a prescrição.

VI - Donde resulta, segundo a interpretação do TCAS, uma acção de controlo, nos moldes fixados em E) e F) do probatório tem efeito interruptor da prescrição, por entender ser um acto emanado da autoridade competente que tem em vista a instrução do procedimento por irregularidade, ao contrário do decidido em primeira instância que entendeu inexistir facto interruptor da prescrição porque do teor do referido relatório não se extrai que era intenção da Entidade Demandada instruir ou instaurar qualquer procedimento por se verifica uma irregularidade

VII - A matéria do controlo in loco em causa nos autos encontra-se materializada no REGULAMENTO (CE) N.º 1122/2009 DA COMISSÃO de 30 de Novembro de 2009, e veja-se a título exemplificativo o douto Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, processo 0912/15 de 07/06/2018 do qual não resultou, salvo melhor opinião, que a acção de controlo tenha efeito interruptivo da prescrição.

VIII - Resulta do probatório em G) que só esta data – 06/04/2015 – foi dado cumprimento ao disposto no n.º 2 do artigo REGULAMENTO (CE) N.º 1122/2009 DA COMISSÃO de 30 de Novembro de 2009, não resultando data ou acto anterior, como susceptível de se considerar como “acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, nos termos e para os efeitos previstos no parágrafo 2.º do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento 2988/95.

IX - Ademais, não deve ser dado como provado o constante em F) do probatório por não constar do Relatório de Controlo menção a poderes de representação do Autor para que se dê como provado “…foi assinado pelo representante legal do Autor em 14/07/2011”.

X - O douto Acórdão do TCA/ SUL incorre em erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas comunitárias aplicáveis.

XI - Desaplica o direito, pois, não obstante referir que " o acto de transmitir ao autor o teor do relatório de controlo no qual se constata a existência de irregularidades, deve ser entendido para efeitos do parágrafo 2.º do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento 2988/95, como um acto emanado da autoridade competente que tem em vista a instrução do procedimento por irregularidade e, teve a faculdade de interromper a prescrição, ignora o segmento da norma que determina “… tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade». (sublinhado nosso).”

XII - Enferma, assim, o douto acórdão em erro grosseiro de interpretação da norma e de não adequação dos factos ao plano abstrato da norma porque não aplica o 2.º parágrafo do artigo que cita, ignorando-o.

XIII - Com efeito, o Tribunal ao concluir pela interrupção da prescrição do procedimento nos termos do disposto no parágrafo 2.º do art. 3.º, n.º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, não ponderou e não valorou o respetivo regime jurídico aplicável, pelo que o acórdão do TCA/SUL no que a esta questão se refere não pode ser mantido, justificando-se o presente recurso.

XIV - Por outro lado, a admissão do presente recurso assume a maior relevância jurídica, pois, a controvérsia e a decisão a tomar, é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço, como aliás já sucede, pois, tem-se assistido a uma aplicação indiscriminada pelos Tribunais, da mais recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) sem atender à natureza concreta dos factos interruptivos da prescrição das ajudas bem como à circunstância de não se pronunciarem quanto ao regime a aplicar e ao que possa ser entendido como “ acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade»

XV – Com efeito, o Tribunal ao concluir pela não prescrição do procedimento nos termos do disposto no parágrafo 2.º do art. 3.º, do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, não ponderou e não valorou o respetivo regime jurídico aplicável, tendo o Tribunal feito uma interpretação errada e contra legem da legislação comunitária aplicável, verificando-se ter existido uma violação clara tanto de lei substantiva, nomeadamente, violação do disposto no referido parágrafo 2.º do art. 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do n.º 2 do artigo 54.º do REGULAMENTO (CE) nº 1122/2009 DA COMISSÃO de 30 de Novembro de 2009 e 8.º e 9.º, n.º 2, do Código Civil, cumprindo-se a necessidade, salvo o devido respeito, de ancorar a admissão da revista na necessidade de melhor aplicação do direito comunitário.

XVI - Nestes termos o acórdão ora recorrido é suscetível de recurso, com vista a uma melhor aplicação de direito, com fundamento no facto de nos presentes autos estarmos perante uma irregularidade cujo facto “ alegadamente “ interruptivo da prescrição (Relatório de Controlo) não se encontrar previsto na legislação comunitária, como, de per si, ser idóneo à interrupção da prescrição, sem que da notificação do mesmo, ao interessado, seja acompanhado da comunicação da intenção de o mesmo servir para instruir ou instaurar qualquer procedimento por irregularidade.

XVII - O presente recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça preenche os requisitos de admissibilidade previstos e instituídos no n.º 1 do art. 150.º do CPTA.

XVIII - Entende o ora Recorrente que a questão trazida a juízo se apresenta de fundamental relevância jurídica e social já que esta abrange questões que têm impacto no ordenamento jurídico nacional, tendo uma incontroversa aplicabilidade a um universo alargado de outros casos, sendo consabido, que são na ordem dos milhares os subsídios pagos a beneficiários, sendo que muitos deles são ou foram objeto de procedimentos semelhantes àquele que está em causa nos presentes autos.

XIX - Ignorar, como o Tribunal a quo fez, o disposto no 2.º parágrafo do art. 3.º do Regulamento 2988/95, viola as regras de interpretação previstas no disposto nos artigos 8.º e 9.º do Código Civil., e a revista revela-se, por isso, de maior utilidade jurídica, na medida em que, a posição a adotar por este Venerando Tribunal irá assumir um ponto obrigatório de referência, pois irá esclarecer os exatos termos em que será aplicável o parágrafo 2.º do artigo 3.º do Regulamento 2988/95.

XX - O presente recurso patenteia ainda uma valorizada relevância social, dado que, a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, expandirá a sua linha orientadora para os demais vindouros casos análogos ou apenas do mesmo tipo.

XXI - Ora, em face do que resulta dos autos, é de concluir que a questão que o Recorrente pretende ver tratada tem em vista, basicamente, questionar a posição assumida no Acórdão recorrido quanto à aplicação aos presentes autos do disposto no parágrafo 2.º do art. 3.º do Regulamento 2988/95.

XXII - Deve o presente recurso ser admitido, pois, que as questões cuja apreciação se suscitam assumem importante e fundamental relevância jurídica e social, revelando-se a Intervenção deste Venerando Tribunal, essencial, útil e indispensável para uma melhor aplicação do Direito.

XXIII - Preenchendo o presente recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça os seus requisitos de admissibilidade previstos e instituídos nos termos do n.º 1 art. 150.º do CPTA e, dada a complexidade das questões suscitadas, deverá ser objeto de reenvio prejudicial ao Tribunal da Justiça da União Europeia.

XXIV - Tendo presente, por um lado, a factualidade provada na ação a que respeitam os presentes autos e, por outro lado, as normas legais aplicáveis em matéria de prescrição e interrupção do procedimento administrativo, de concluir será que no caso em presença o procedimento administrativo prescreveu.

XXV - Tendo o Tribunal a quo julgado e verificado como não prescrito o procedimento administrativo, por verificar interrompida a prescrição pela notificação do Relatório de Controlo, errou na aplicação do direito por desaplicação in casu da norma constante do parágrafo 2.º ª, pois, como refere o artigo 3.º do Regulamento nº 2988/95 a prescrição interrompe-se «… por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade»., e, por conseguinte, quando, do teor do relatório não se extraia que era intenção da Entidade Demandada instruir ou instaurar qualquer procedimento por se verificar uma irregularidade, o conhecimento dele não tem a virtualidade de interromper a contagem do referido prazo de prescrição de 4 anos.»

XXVI - Todavia, subsistindo dúvidas sobre a correta aplicabilidade, no caso em presença, das normas constantes do parágrafo 2.º do n.º 1 do art. 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho de 18 de dezembro, e cabendo a interpretação do direito comunitário ao TJUE, afigura-se que, nesse caso, devam ser colocadas ao TJUE, a seguinte questão, em sede de reenvio prejudicial:

b) O Relatório de Controlo in loco, previsto no artigo 54.º do REGULAMENTO (CE) nº 1122/2009 DA COMISSÃO de 30 de Novembro de 2009, sem que do mesmo conste a menção da intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por irregularidade é facto constitutivo de interrupção da prescrição nos termos do disposto no parágrafo 2.º do artigo 3.º do Regulamento CE 2988/95 que determina “A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.”?

XXVII - Afigura-se, que da resposta à questões colocada dependerá, à posteriori, a resposta à questão da prescrição a decidir nestes autos e supra identificada, assim se fazendo

a costumada JUSTIÇA.”

O recorrido não contra-alegou.

Pela formação de apreciação preliminar a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A Exmª. Srª. Procuradora-Geral-Adjunta junto deste STA, notificada nos termos do art.º 146.º, do CPTA, não emitiu parecer.

Por acórdão deste tribunal de 4/11/2021, foi determinada a suspensão da instância, nos termos dos artºs. 267.º, do TFUE e 269.º e 272.º, ambos do CPC, e submetida à apreciação do TJUE a seguinte questão prejudicial:

O relatório de controlo in loco previsto no art.º 54.º, do Regulamento (CE) n.º 1122/2009 da Comissão de 30 de Novembro de 2009, que se limita a referir a existência de uma irregularidade sem que do mesmo conste a intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade, é facto constitutivo da interrupção da prescrição nos termos do disposto no parágrafo 2.º do n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro de 1995 quando estabelece que “A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade?”.

No TJUE foi, em 28/6/2022, sobre este pedido, proferido o seguinte Despacho:

1.O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação, por um lado, do artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 312, p. 1), e, por outro, do artigo 54.º do Regulamento (CE) n.º 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.

º 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65).

(…).

Quanto à questão prejudicial

13. De acordo com o artigo 99.º do Regulamento do Processo do Tribunal de Justiça quando a resposta a uma questão submetida a título prejudicial possa ser claramente deduzida da jurisprudência ou quando a resposta a essa questão não suscite nenhuma dúvida razoável, o Tribunal pode, a qualquer momento, mediante proposta do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, decidir pronunciar-se por meio de despacho fundamentado.

14. A referida disposição deve ser aplicada no presente processo.

15. Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 a fim de determinar se o relatório de controlo no processo principal, do qual consta uma irregularidade cometida pelo recorrente no processo principal, interrompeu o prazo de prescrição do procedimento a seu respeito.

16. Importa recordar que, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95, este introduz uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da União, a fim de, conforme resulta do terceiro considerando desse regulamento, combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros da União (Acórdão de 7 de abril de 2022, IFAP, C – 447/20, EU: C: 2022: 265, n.º 45 e jurisprudência referida).

17. Há que recordar, igualmente, que, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento, o «prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade». Este artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, prevê regras específicas no que respeita ao ponto de partida desse prazo para as «irregularidades continuadas ou repetidas» e para os «programas plurianuais». Em conformidade com o referido artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, o prazo de prescrição do procedimento é interrompido «por qualquer ato de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade».

18. Por conseguinte, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que um relatório de controlo in loco que se limita a referir a existência de uma irregularidade sem que do mesmo conste a intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade pode ser considerado um «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção desta disposição, suscetível de interromper o prazo de prescrição do procedimento previsto no artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo.

19. No que respeita ao conceito de «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, o Tribunal de Justiça já declarou que um prazo de prescrição do procedimento tem por função garantir a segurança jurídica e que essa função não será plenamente cumprida se esse prazo puder ser interrompido por qualquer ato de controlo de ordem geral da Administração nacional sem relação com suspeitas de irregularidades relativamente a operações circunscritas com suficiente precisão (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer&Langen, C – 52/14, EU:C:2015:381, n.º 41 e jurisprudência referida).

20. Em contrapartida, quando as autoridades nacionais transmitem a uma pessoa um relatório que evidencia uma irregularidade para a qual ela contribuiu com uma operação precisa, quando lhe pedem informações complementares a respeito dessa operação ou ainda quando lhe aplicam uma sanção relacionada com essa operação, essas autoridades adotam atos suficientemente precisos tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, na aceção do artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 (Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer&Langen, C – 52/14, EU:C:2015:381, n.º 42 e jurisprudência referida).

21. Com efeito, pode considerar-se que atos como os enumerados, a título exemplificativo, no número anterior do presente despacho, circunscrevem com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidade (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer&Langen, C – 52/14, EU:C:2015:381, n.º 45).

22. Daí resulta que o ato deve circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidade para constituir u «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do art.º 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95. Esse pressuposto de precisão não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular (Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer&Langen, C – 52/14, EU:C:2015:381, n.º 43).

23. Por conseguinte, um relatório de controlo que se limita, como no processo principal, a referir a existência de uma irregularidade sem mencionar a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa especial pode, no entanto, ser considerado um «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidade (V., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer&Langen, C – 52/14,EU:C:2015:381, nºs. 46 e 47).

24. A este respeito, resulta do enunciado da questão submetida que o relatório de controlo no processo principal corresponde aos relatórios de controlo previstos no art.º 54.º do Regulamento n.º 1122/2009.

25. Por força deste artigo 54.º, n.º 1, alínea b), esses relatórios devem indicar os controlos efetuados relativamente a cada um dos atos e normas e conter, nomeadamente, os requisitos e normas submetidos ao controlo no local, a natureza e extensão dos controlos efetuados, as constatações, bem como os atos e normas relativamente aos quais foram detetados incumprimentos.

26. Há que reconhecer que um relatório de controlo que preenche os requisitos previstos nesta disposição circunscreve, em qualquer caso, com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades de modo a ser qualificado «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do artigo 3.º, n.

º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.

27. No caso em apreço, na medida em que não se afigura que os órgãos jurisdicionais nacionais a quem foi submetido o litígio em primeira instância e em sede de recurso tenham examinado se era esse o caso do relatório de controlo no processo principal notificado a A……………….., cabe ao órgão jurisdicional de reenvio retirar as consequências e, se for caso disso, tendo em conta o conteúdo desse relatório, proceder ou mandar proceder às verificações necessárias à luz das indicações que figuram nos nºs. 19 a 23, 25 e 26 do presente despacho.

28. Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que um relatório de controlo in loco que se limita a mencionar a existência de uma irregularidade sem manifestar qualquer intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade pode, no entanto, ser considerado um «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção desta disposição, suscetível de interromper o prazo de prescrição do procedimento previsto nesse artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades.

(…).

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:

O artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que um relatório de controlo in loco que se limita a mencionar a existência de uma irregularidade sem manifestar qualquer intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade pode, no entanto, ser considerado um «ato de instrução ou de instrução de procedimento», na aceção desta disposição, suscetível de interromper o prazo de prescrição do procedimento previsto nesse artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades.

Após a recepção neste tribunal do aludido despacho, as partes foram notificadas para dizerem o que se lhes oferecesse mas não emitiram qualquer pronúncia.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“A) O Autor é titular da exploração denominada “……………..”(acordo das partes);

B) Naquela exploração, o Autor exerce a atividade de agricultura biológica e pecuária (acordo das partes);

C) No ano de 2010, o Autor apresentou, junto da Entidade Demandada, um pedido único de pagamento, que incluía uma candidatura ao Prémio por Ovelha e Cabra (cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial – p.i. a fls. 27 a 56 [5 a 12] dos autos e fls. 1 a 10 do PA);

D) Em 02/02/2010, a Entidade Demandada procedeu ao pagamento do Prémio por Ovelha e Cabra relativo ao ano de 2010, no montante total de € 2.839,81 (cfr. fls. 92 a 102 dos autos);

E) Entre 12/07/2011 e 14/07/2011, a Entidade Demandada efetuou uma ação de controlo de campo à exploração do Autor, de cujo relatório resulta, nomeadamente, o seguinte:

«(…)

Pelos motivos referidos anteriormente foi solicitado pela equipa de controlo o RED-OC

de 2010 para se proceder ao controlo retroativo.

Este mesmo controlo não foi possível averiguar o ano de 2010 por inexistência do RED

– OC de 2010. Segundo declaração do representante legal o RED-OC de 2010 extraviou-se.» (cfr. fls. 11 a 37 do PA);

F) O relatório de controlo referido na alínea anterior foi assinado pelo representante legal do Autor em 14/07/2011 (cfr. fls. 29 do PA)

G) Em 06/04/2015, o Autor recebeu um ofício da Entidade Demandada, com o assunto “Audiência Escrita Nos Termos dos Art. 100º e 101º do CPA. Prémio por Ovelha e por Cabra – Ano de 2010”, com o seguinte teor:

«De acordo com a regulamentação aplicável, nomeadamente o Reg. (CE) n.º 1122/2009 da Comissão, de 30 de Novembro, o Reg. (CE) n.º 1121/2009 da Comissão, de 29 de Outubro, o Reg. (CE) nº 73/2009 do Conselho, de 19 de Janeiro, o Reg. (CE) n.º 21/2004 do Conselho, de 17 de Dezembro de 2003 e o Despacho n.º 9133/2005 de 26 de Abril, procedeu este Instituto a um controlo físico/administrativo da candidatura apresentada.

Como resultado desse controlo e de acordo com os elementos nesta data existentes, constatou-se que o número de animais apurados é menor que 10, pelo que não é possível considerar como elegíveis todos os animais candidatos a prémio.

Esta situação implica uma penalização do prémio na campanha em causa.

Nesta conformidade, e nos termos e para os efeitos do disposto nos art.100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, fica notificado(a) da intenção deste Instituto recuperar o valor indevidamente pago, no montante de 2.839,81 euros, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data da receção do presente ofício ou supletivamente, contados a partir do terceiro dia constante do carimbo de expedição dos CTT.

Todavia, se pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativo supra referido, deverá fazê-lo utilizando uma das modalidades abaixo indicadas. Em ambas as situações o pagamento deverá ser efetuado no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data da receção do mesmo.

Neste caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final, dando assim, por encerrado o presente processo (…)» (cfr. documento n.º 2 junto com a p.i. a fls. 27 a 56 [13 a 16] dos autos e fls. 38 do PA);

H) Em 10/04/2015, o Autor pronunciou-se sobre a intenção da Entidade Demandada de recuperar o valor de € 2.839.81, tendo referido, designadamente, o seguinte:

«Após uma leitura atenta, não consigo encontrar os fundamentos que levaram Vossas Exas. a pretenderem que eu reponha a quantia de 2.839,81€.Para além de reclamar da falta de fundamentação, venho ainda opor-me à vossa intenção de me aplicar uma sanção alegadamente praticado no ano de 2009 uma vez que ao abrigo do Ponto 1 do artigo 3° do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 Conselho de 18 de Dezembro o procedimento já se encontra prescrito por terem passado mais de 4 anos(…)» (cfr. documento n.º 3 junto com a p.i. a fls. 27 a 56 [18 a 20] dos autos e fls. 40 do PA);

I) Em 20/04/2015, o Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. proferiu decisão final, que consta do ofício com a referência 06427/2015 DAD-UPAD, com o seguinte teor:

«Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:

Através do ofício nossa referência OVI270/190112 – DAD/UA foi notificado(a), nos termos e para os efeitos dos art. 100º e ss do Código de Procedimento Administrativo, da intenção deste Instituto de recuperar o valor indevidamente pago relativo ao Prémio e Ano supra identificados.

Tal intenção encontra fundamento nas conclusões do controlo físico/administrativo realizado por este Instituto, o que permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável ao Prémio e Ano supra identificados.

Com efeito, como resultado desse controlo e de acordo com os elementos nesta data existentes, constatou-se que recebeu indevidamente o valor de 2.839,81 €, em virtude de não ter o RED atualizado.

De acordo com a regulamentação aplicável, nomeadamente o Reg. (CE) n.º 1122/2009 da Comissão, de 30 de Novembro, o Reg. (CE) n.º 1121/2009 da Comissão, de 29 de Outubro, o Reg. (CE) n.º 73/2009 do Conselho, de 19 de Janeiro, o Reg. (CE) n.º 21/2004 do Conselho, de 17 de Dezembro de 2003 e o Despacho n.º 9133/2005 de 26 de Abril, a irregularidade constatada implica, como penalização, uma diminuição do montante da ajuda.

Considerando que a resposta não invalida os pressupostos de facto e direito contidos no referido ofício, uma vez que foram declarados a prémio 240 ovinos (apesar do seu limite ser de 168), mas aquando do controlo físico efetuado em 2011 (mas com efeitos retroativos, pelo que inclui a campanha de 2010 - note-se que não está em causa, no presente

processo, a campanha de 2009), apurámos que não manteve o RED atualizado e que em agosto lhe foram considerados 0 animais. Assim, ficam injustificados 168 animais, pelo que se determina a reposição da quantia de 2.839,81 €, considerada como indevidamente recebida, relativamente ao Prémio e Ano supra identificados.

Nesta conformidade, e para efeitos de reposição voluntária de 2.839,81 €, fica notificado(a) que deverá fazê-lo utilizando uma das modalidades abaixo indicadas. Em ambas as situações o pagamento deverá ser efetuado no prazo máximo de trinta dias, contados a partir da data da receção do mesmo.

Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da verba paga indevidamente, será o montante em dívida compensado (acrescido dos inerentes juros legais), com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se, na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida.(…)» (cfr. documento n.º 6 junto com a p.i. a fls. 27 a 56 [21 a 24] dos autos e fls. 42 do PA)

J) Em 21/04/2015, o Autor foi notificado da decisão referida na alínea que antecede (cfr. documento n.º 6 junto com a p.i. a fls. 27 a 56 [21 a 24] dos autos);

K) Em 11/05/2015, o Autor apresentou reclamação da decisão referida em I) supra (cfr. documento n.º 7 junto com a p.i. a fls. 27 a 56 [25 a 30] dos autos e fls. 44 do PA);

L) Em 05/03/2016, foi proferida sentença no processo cautelar n.º 2574/15.2BEALM-A, que decretou a suspensão de eficácia da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. que determinou a reposição pelo Autor, aí Requerente, da quantia de € 2.839,81, relativa ao prémio por ovelha e cabra do ano de 2010 (cfr. processo cautelar apenso aos presentes autos)."

II. O DIREITO.

A sentença do TAF, considerando que não se verificavam os demais vícios imputados ao acto impugnado, julgou procedente a acção intentada pelo ora recorrente, com fundamento na existência de um vício de violação de lei, por, nos termos do 3.º parágrafo do n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2995/95 do Conselho de 18 de Dezembro de 1995 (doravante Regulamento), já haver decorrido o prazo de 4 anos para a restituição da ajuda comunitária em causa, atendendo a que a infracção cometida se reportava à falta de RED-OC (Registo de Existências e Deslocações de Ovinos e Caprinos) relativo ao ano de 2010 e que só em 6/4/2015 é que o A. fora notificado para exercer o direito de audiência prévia. Entendeu ainda que o conhecimento pelo A., em 14/7/2011, do relatório de controlo em que se baseou o acto impugnado não interrompia o decurso do prazo prescricional, dado que do seu teor não se extraía que fosse intenção da entidade demanda instruir ou instaurar qualquer procedimento pela irregularidade verificada.

No recurso que interpôs para o TCAS, o IFAP, alegando que a irregularidade ocorrera em 2/12/2010 (data em que o prémio fora pago ao A.) e que o relatório de controlo correspondia a um acto que visava a instrução de um procedimento por irregularidade, de que o A. tomou conhecimento em 14/7/2011, sustentou que nesta data se deveria considerar interrompido o decurso do prazo prescricional, nos termos do 3.º parágrafo do n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento, pelo que o despacho impugnado não padecia do vício que a sentença julgara procedente.

Foi este entendimento que veio a ser acolhido pelo acórdão recorrido, considerando que o prazo prescricional – que começara a correr em 2/2/2010, com o pagamento da ajuda ao A. – se havia interrompido em 14/7/2011, com a comunicação ao legal representante do A. do relatório de controlo, o qual, para efeitos da aplicação do disposto no 3º parágrafo do n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento, correspondia a um acto emanado da autoridade competente que tinha em vista a instrução do procedimento por irregularidade, concluindo, assim, que não ocorria a prescrição por não terem decorrido 4 anos desde a referida interrupção até ao momento (em 6/4/2015) da notificação do A. para se pronunciar em sede de audiência prévia.

Na presente revista, o A. imputou ao acórdão recorrido um erro de julgamento por errada interpretação do parágrafo 3.º do n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento, sustentando que, conforme resultava das als. E) e F) do probatório, do teor do relatório de controlo não se extraía qualquer intenção da entidade demandada instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, pelo que a sua notificação ao seu legal representante não tinha um efeito interruptivo da prescrição, tendo requerido, para o caso de subsistirem dúvidas sobre a correcta interpretação daquele preceito, que se colocasse a questão ao TJUE em sede de reenvio prejudicial.

Resulta do que ficou exposto que, como se afirmou no anterior acórdão deste Supremo proferido em 4/11/2021, está em causa nos autos averiguar se a comunicação ao legal representante do A. do relatório referido nas als. E) e F) dos factos provados interrompeu o decurso do prazo prescricional, estando a resposta a esta questão dependente da interpretação que se adopte do parágrafo 3.º do n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento que estabelece o seguinte:

“A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção”.

Em sede de reenvio prejudicial, o TJUE veio pronunciar-se nos termos que atrás ficaram transcritos, concluindo que o relatório de controlo in loco que se limita a mencionar a existência de uma irregularidade sem manifestar qualquer intenção de instruir ou instaurar procedimento por essa irregularidade é susceptível de interromper o aludido prazo de prescrição se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades, por, neste caso, dever ser considerado um «ato de instrução ou de instauração do procedimento».

Referiu ainda o TJUE que essa “suficiente precisão” verifica-se quando o relatório de controlo preenche os requisitos previstos no art.º 54.º, n.º 1, al. b), do Regulamento n.º 1122/2009 da Comissão de 30 de Novembro de 2009 e que não se afigura que os órgãos jurisdicionais a quem foi submetido o litígio em primeira instância e em sede de recurso tenham examinado se era esse o caso do relatório de controlo do processo principal, incumbindo a este STA retirar as devidas consequências dessa omissão.

No recurso de revista, este Supremo só conhece de matéria de direito, aplicando definitivamente o regime jurídico que julgue adequado aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido que só pode modificar em caso de erro de direito por ofensa de uma disposição expressa da lei (cf. artºs. 12.º, n.º 4, do ETAF e 150.º, nºs. 3 e 4, do CPTA), como sucede, por exemplo, quando não é levada em consideração a eficácia probatória plena de um documento autêntico, nos termos do art.º 371.º, do C. Civil.

Face a esta limitação quanto à fixação da matéria de facto, o STA não pode aditar, à que ficou estabelecida pelas instâncias, factos cuja apreciação probatória deva ser feita de acordo com o princípio da livre apreciação do julgador.

No caso de os factos dados por provados se mostrarem insuficientes ou inconcludentes para a decisão jurídica, não constituindo, assim, base suficiente para esta, ocorre um erro de direito que deve ser conhecido pelo tribunal de revista e que pode ter como consequência a anulação da decisão recorrida e a baixa dos autos ao tribunal recorrido para ampliação da matéria de facto, definindo-se logo, caso seja possível, o regime jurídico aplicável ao caso concreto (cf. artºs. 682.º, n.º 3 e 683.º, ambos do CPC).

Na situação em apreço, o conteúdo do relatório de controlo, cuja cópia consta do processo administrativo apenso, não foi dado por provado nem por não provado.

Tendo sido subscrito por duas pessoas, esse relatório não pode ser considerado um documento autêntico, dado não ter sido exarado por notário nem estar demonstrado que o tenha sido por um oficial público provido de fé pública (cf. art.º 363.º, n.º 2, do C. Civil), sendo certo também que não preenche os requisitos estabelecidos pelo art.º 370.º, n.º 1, do C. Civil, para beneficiar da presunção de autenticidade.

Não está, por isso, abrangido pela força probatória plena dos documentos autênticos.

Assim, não constando da matéria de facto o teor do relatório de controlo, este Supremo está impossibilitado de averiguar se ele preenche os requisitos previstos no art.º 54.º, n.º 1, al. b), do citado Regulamento n.º 1122/2009 e se, em consequência, pode ser considerado um acto de instrução ou de instauração do procedimento nos termos que ficaram definidos pelo TJUE.

Impõe-se, pois, a ampliação da matéria de facto, com inclusão, desde logo, do teor do relatório de controlo que tenha sido realizado para permitir a correcta aplicação do direito, não podendo este tribunal, desde já, fixar com precisão o regime jurídico aplicável, por carência dos necessários elementos de facto.

Procede, pois, a presente revista.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA-Sul para ampliação da decisão de facto.

Sem custas.

Lisboa, 10 de novembro de 2022. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (vencido nos termos do voto que anexo)

Vencido, porquanto entendo que a aplicação articulada e conjugada do regime normativo previsto, nomeadamente, nos arts. 12.º, n.º 4, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF], 150.º, n.ºs 2, 3 e 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA], 674.º, e 682.º, n.ºs 2 e 3,do Código de Processo Civil [CPC/2013], 362.º, 363.º, 369.º, 370.º e 371.

º do Código Civil [CC], não autoriza o entendimento que obteve vencimento.

1. É certo que, como regra, o STA apenas conhece de matéria de direito, carecendo, por isso, de competência para apreciar a matéria de facto, a não ser que haja ofensa de disposição legal que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova [cfr. arts. 150.º, n.ºs 2, 3 e 4, do CPTA, 674.º e 682.º do CPC/2013].

2. Temos, todavia, que ante documento autêntico, não impugnado e que se mostre junto aos autos, goza este mesmo Supremo do poder de considerá-lo legitimamente no seu juízo e de fixar os correspondentes factos provados nele estribados, tal como pode considerar ainda os factos admitidos por acordo nos articulados ou constantes de declaração confessória com força probatória plena que não hajam sido considerados pelas instâncias [vide, neste sentido, Abrantes Geraldes, in: Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2013, págs. 320/321].

3. Ora, ao invés do entendimento que obteve vencimento, considero que o «relatório de controlo» em questão constitui um documento autêntico, estando, assim, dotado, em princípio, de força probatória plena quanto aos factos percecionados ou praticados pela entidade documentadora [cfr. arts. 362.º, 363.º, n.º 2, 369.º, 370.º e 371.º do CC] [cfr., neste sentido, o Ac. deste STA de 19.06.2008 - Proc. n.º 0298/08].

4. Assim, revestindo o documento daquela natureza e força probatória e estando o mesmo no processo administrativo apenso aos autos, sem que haja sido objeto de impugnação, então este Supremo Tribunal dispõe de todos os elementos e deveria tê-lo considerado nesta sede, revendo o juízo adrede efetuado, sem necessidade de fazer baixa os autos ao TCA/S para o efeito de o mesmo aí proceder a uma simples e mera reprodução mecânica do seu teor.

5. No caso temos que as instâncias até acabaram por considerar tal «relatório de controlo» e, inclusive, fizeram-no constar dos factos provados [cfr. als. E) e F) da factualidade apurada], sem que, todavia, o tenham reproduzido nos concretos segmentos, teor e termos que resultam ser atualmente pertinentes para o julgamento de direito do caso sub specie.

6. Daí que, fazendo uso do documento em referência, procederia ao aditamento da factualidade pertinente e de seguida conheceria da questão objeto de dissídio no recurso jurisdicional tendo presente a doutrina interpretativa do quadro normativo aplicável [cfr., nomeadamente, os arts. 03.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, e 54.º do Regulamento (CE) n.º 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009] que resulta fixada pela decisão do TJUE de 28.06.2022 [«IFAP», C-728/21, ECLI:EU:C:2022:519] inserta nos autos.

Carlos Luís Medeiros de Carvalho