I - Relatório. SINDICATO INDEPENDENTE LIVRE DA POLÍCIA-SILP, com sede em Lamego, doravante Recorrente, que deduziu no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, doravante Recorrido, processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, no âmbito do qual requereu o fornecimento das “informações…relativas à fundamentação, expressa e acessível, em que reside a continuidade em vigor e das repercussões na esfera jurídica dos trabalhadores dos efeitos previstos na Circular DSI 1/2022, bem como nos demais comandos territoriais, em desobediência à Sentença proferida no processo n.º 883/21.0BESNT do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra”, inconformado que se mostra com a sentença do TAC de Lisboa, de 16/09/2024, que decidiu julgar procedente a excepção dilatória inominada de impropriedade do meio processual, e, em consequência, absolver o ora Recorrido da instância, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF): “1 – Segundo a douta sentença recorrida, o direito à informação procedimental pressupõe a existência de um procedimento administrativo – inexistente no caso concreto; bem como também não está em causa o acesso aos arquivos e registos administrativos. 2 – Não obstante, e salvo melhor opinião em contrário, entendemos que a douta sentença recorrida faz uma interpretação errada do disposto nos artigos 82.º a 85.º do CPA. 3 – Neste sentido, por força do vertido nos artigos 4.º, n.º 3, al. d) do ETA e 12.º da LGTFP, os litígios emergentes do vínculo de emprego público são da competência dos tribunais administrativos e fiscais – e os associados da recorrente são titulares de tal vínculo –, tratando-se de relações de trabalho subordinado de natureza administrativa. 4 – Daí, e da natureza administrativa da relação jurídica de emprego público existente, resulta uma “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública” – que visam produzir um resultado, como um ato ou regulamento administrativo, no caso, a Circular DSI 01/2022. 5 – E a Circular DSI 1/2022, nos termos do disposto no artigo 75.º, n.º 1 da LGTFP, enquanto norma de organização e disciplina do trabalho, visa regular a apresentação dos polícias após férias e outras ausências ao serviço – e terá de existir, forçosamente, um procedimento prévio à mesma. 6 – A recorrente, no âmbito da defesa dos interesses coletivos que representa, sabendo da existência da Ordem de Serviço da Direção Nacional, n.º 35, I parte B, de 25 de setembro de 2023, na qual se revogou “o despacho n.º 2/GDN/2016 - Direito a férias, publicado na Ordem de Serviço da DN, n.º 7, 1 Parte B, de 26 de fevereiro de 2016.”; 7 – Pretende obter informação, existente no procedimento – concluído pela Circular DSI 01/2022 –, nomeadamente, o fundamento legal desta ter por base um Despacho revogado. 8 – Consequentemente, não se deverá julgar procedente a invocada exceção dilatória inominada de impropriedade do meio processual, devendo o Tribunal conhecer o mérito da presente intimação.”
Jurisprudência
Processo 12744/24.7BELSB
O Recorrido, por seu turno, apresentou contra-alegações, enunciando as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de contra-alegações inclusa no SITAF): “a) O presente recurso de revista é inadmissível, na medida em que a Recorrente não respeitou o ónus de dedução de conclusões, nos termos do disposto no artigo 639.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 144.º, n.º 1, do CPTA, conforme se demonstrou; b) O Recorrente não só não indica qual a norma, muito menos o seu sentido, que o Tribunal a quo deveria ter aplicado; c) Efetivamente, limita-se, salvo o devido respeito, a repetir o que fora por si mencionado em articulados previamente apresentados; d) Não esclarece, nem alega em que medida a fundamentação se encontra abrangida pelo direito à informação; e) O contraditório da Recorrida ficou, destarte, comprometido, na medida em que não sabe como refutar as alegações recursivas – que, nesta medida, são deficitárias – do Recorrente; f) Subsidiariamente, sempre se dirá que a fundamentação peticionada não se encontra abrangida pelo direito à informação, direito esse cuja existência e exercício não se nega, desde que nos seus legais limites.” O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. O parecer do MP foi notificado às partes. Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.*** II - Questão prévia. O Recorrido vem arguir a inadmissibilidade do presente recurso ordinário de apelação, e não de revista, como erroneamente afirmou, por entender, em suma, que o Recorrente não cumpriu o ónus de formular conclusões de recurso. Apreciando. Ao invés do afirmado pelo Recorrido, constata-se que o Recorrente enunciou na sua peça de recurso um complexo mínimo de conclusões recursivas, que, num esforço interpretativo dos julgadores, permite descortinar com mediana clareza as razões jurídicas pelas quais o mesmo discorda da decisão recorrida.
Deste modo, se tais motivos de discordância têm, ou não, viabilidade para ditar a revogação da decisão recorrida é algo que já tem a ver com o mérito do recurso, mas não propriamente com uma condição da sua admissibilidade. Assim sendo, improcedendo a questão prévia ora sindicada, admitimos o recurso interposto pelo Recorrente.*** III - Delimitação do objecto do recurso. Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida se encontra eivada do erro de julgamento quanto à matéria de direito que lhe vem assacado pelo Recorrente, sobretudo, se o julgamento do Tribunal a quo sobre a suscitada questão da impropriedade do meio processual se mostra correcto, ou não. *** IV - Matéria de facto. Considerando que a fixação da matéria de facto na sentença recorrida não foi impugnada, mormente, segundo o ónus prescrito ao Recorrente pelas alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, nem há lugar a qualquer alteração dessa mesma factualidade, remetemos para os termos da decisão da 1.ª instância que a decidiu, por ser suficiente a sua consideração para a apreciação do presente recurso, conforme o disposto no n.º 6 do artigo 663.º do CPC, aplicáveis tais comandos legais “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.*** V - Fundamentação de Direito. Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação de direito aduzida na sentença recorrida, transcrevendo-se o seguinte trecho, por ser aquele que, de modo mais relevante, interessa à decisão do presente recurso: “(…) Ora, como vimos, o artigo 105.º, n.º 2 do CPTA elenca como pressuposto da intimação um pedido prévio, em sede administrativa, com vista a obter informação procedimental ou o acesso aos arquivos e registos administrativos. No caso sub judice, no requerimento de 12.07.2024, o Requerente solicitou ao Director Nacional da Polícia de Segurança Pública informação relativamente à “(...) fundamentação, expressa e acessível, em que reside a continuidade em vigor e das repercussões na esfera jurídica dos trabalhadores dos efeitos previstos na Circular DSI 1/2022, bem como nos demais comandos territoriais, em desobediência à Sentença proferida no processo 883/21.0BESNT” – cfr. facto 1) do probatório. Assim, considerando que com o mesmo o Requerente pretende saber qual a fundamentação jurídica sobre uma eventual continuidade em vigor de um Despacho ilegal, e das repercussões nos seus associados, torna-se forçoso concluir que não está em causa nenhum direito à informação procedimental, na medida em que não existe um procedimento administrativo no âmbito do qual tenha requerido o acesso a determinada informação e, bem assim, nem o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos. Destarte, compulsado o teor do requerimento datado de 12.07.2024, é manifesto que inexiste qualquer informação solicitada no âmbito de um concreto procedimento administrativo. Deste, apenas se extrai, e sem margem para qualquer contestação, que com o mesmo o Requerente pretende apurar os motivos da manutenção em vigor de um Despacho considerado ilegal pelo TAF de Sintra. Deste modo, e através da presente acção, o Requerente pretende compelir a Entidade Demandada a expressar o seu entendimento sobre os motivos da vigência de uma despacho ilegal e, por este facto, quais as suas repercussões nos seus associados.
Face ao conteúdo vertido no referido requerimento, dúvidas não restam que aquilo que o Requerente pretende é apurar um hipotético cenário de uma ilegal execução de sentença, pelo que esta acção não é o meio processual para este efeito. Note-se que a Entidade Requerida veio expressar que o entendimento sufragado pela Requerida não passa de uma interpretação errada da questão. Com efeito, e uma vez que no presente caso não existe um procedimento administrativo, à luz do disposto no artigo 53.º e seguintes do CPA, no âmbito do qual o Requerente pretenda obter o acesso a determinada informação ou a documentos, não se aplica o direito à informação procedimental e, consequentemente, não pode socorrer-se da intimação para a prestação de informações e passagem de certidões. Dito de outro modo, o alegado direito à informação procedimental pressupõe a existência de um procedimento administrativo, o que não ocorre in casu e, por outro lado, não está em causa o acesso aos arquivos e registos administrativos, nos termos do artigo 268.º, n.º 2 da CRP, artigo 17.º, n.º 1 do CPA e da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto – LADA (que aprova o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos, transpondo a Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro, e a Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro). Em consequência, e sem necessidade de maiores considerações, julga-se procedente a excepção dilatória inominada de impropriedade do meio processual, que obsta ao conhecimento do mérito da presente intimação, e determina a absolvição da Entidade Requerida da instância – cfr. artigo 89.º, n.º 1, 2 e 4, artigo 104.º, n.º 1 e artigo 105.º, n.º 2, todos do CPTA.” Apreciemos, pois, a questão fulcral colocada no presente recurso, que tem a ver com a temática da idoneidade do presente meio processual para o ora Recorrente almejar a informação a que diz ter direito. Vejamos. O artigo 104.º, n.º 1, do CPTA, sobre o processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, estipula o seguinte: “Quando não seja dada integral satisfação a pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a correspondente intimação, nos termos e com os efeitos previstos na presente secção.” Pois bem, compulsadas as conclusões de recurso, constatamos que o Recorrente alicerça o lançamento do presente meio processual na necessidade que diz sentir de conhecer alegadas “informações…relativas à fundamentação, expressa e acessível, em que reside a continuidade em vigor e das repercussões na esfera jurídica dos trabalhadores dos efeitos previstos na Circular DSI 1/2022”. Isto significa que, para aferir da adequação processual do presente processo de intimação, basta que, no tocante à propalada envolvente documental sobre a “Circular DSI 1/2022”, o Recorrente pretenda obter informação procedimental ou/e não procedimental que, num dado momento e na sequência de requerimento administrativo previamente endereçado à Administração, não se encontre a ser disponibilizada numa determinada modalidade legalmente prevista.
No caso dos autos, o Recorrente pretende a informação acima aludida, no que se antevê poder constituir informação não procedimental (matéria que mais adiante melhor explicaremos), modalidade essa que consubstancia, precisamente, uma das finalidades instituídas pelo artigo 104.º, n.º 1, do CPTA, ou seja, mostrando-se que a Administração silencia ante o requerimento do interessado na obtenção de informação, ou que a Administração obstaculiza o acesso do administrado a um dos vectores pelos quais a pretensão informativa pode ser satisfeita (prestação de informações, consulta ou reprodução de documentos), não há outro caminho que não seja o de considerar que a eliminação dessas barreiras deve passar por permitir o uso do meio processual mais adequado a tal desiderato, isto é, no caso concreto, o acesso do ora Recorrente ao processo judicial de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões. Saber, depois, se essa informação existe nos termos expostos pelo ora Recorrente, ou não, ou se é admissível o conteúdo do pedido tal como formulado pelo Recorrente e, a existir tal informação, se é de a fornecer tal como pretendida, já não é matéria que tenha a ver directamente com a idoneidade ou adequação do meio processual, mas sim com o mérito da demanda. Assim se conclui que a sentença recorrida errou ao julgar procedente a excepção atrás veiculada, devendo ser revogada. Prosseguindo, apesar da procedência do recurso no tocante à matéria de excepção que atrás sindicámos, em substituição e por nada mais obstar ao conhecimento do objecto da causa, dele vamos conhecer, atentos os poderes de cognição do Tribunal de apelação, nos termos do artigo 149.º, n.º 3, do CPTA (recurso substitutivo). Apreciando. Na vertente da informação procedimental regula o artigo 83.º, n.º 1, do CPA, e, no vector da informação não procedimental, é de avocar o artigo 5.º, n.º 1, da Lei n.º 26/2016, de 22/08, que regula o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, incluindo em matéria ambiental (doravante, apenas a LADA). No caso dos autos, a informação pretendida pelo Recorrente não dimana de qualquer procedimento administrativo que ainda se encontre activo (ou em tramitação nos serviços do Recorrido), razão pela qual não se enquadra tal pedido no segmento da informação procedimental. Mas, diferentemente do que considerou a fundamentação vertida na sentença recorrida, temos que, em tese, a informação almejada pelo Recorrente pode inserir-se no capítulo da informação não procedimental, relembrando-se que vigora no sistema administrativo português o princípio da administração aberta, vertido no artigo 17.º, n.º 1, do CPA, que estipula o seguinte: “Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.” É o corolário, aliás, do artigo 268.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, que preceitua o seguinte: “Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.”.
Ademais, conforme o acórdão deste TCAS, de 12/12/2024, emitido no processo sob o n.º 2683/22.1BELSB, disponível em www.dgsi.pt, deve “(…) ter-se em conta que o artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 26/2016, de 22/08, que regula o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, incluindo em matéria ambiental (doravante LADA), contém uma noção ampla sobre o que se pode entender por “documento administrativo”, preceituando que assim o é “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detida em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a: i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos; ii) Procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados; iii) Gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades; iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas.”. Ainda que o legislador tenha induzido os documentos administrativos como uma parte integrante de determinados procedimentos ou actos de gestão, trata-se de uma enumeração legal meramente exemplificativa, devendo admitir-se a existência de outros documentos administrativos, isto é, como elementos não componentes de qualquer procedimento, bastando que sejam portadores de um “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detida em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material”, como alude a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da LADA (…)” Portanto, a existirem documentos na envolvência ou correlacionados com a “Circular DSI 1/2022”, eles serão, com certeza, documentos administrativos e, como tal, enquadráveis na vertente da informação não procedimental (eventualmente inclusos em arquivo administrativo), acessíveis segundo o princípio da administração aberta, atentos os já citados artigos 268.º, n.º 2, da CRP, e 17.º do CPA. Contudo, a problemática que se prende com o fundo do caso vertente tem precisamente a ver com o conteúdo da informação concretamente pretendida pelo Recorrente. Em primeiro lugar, não é propriamente a “Circular DSI 1/2022” o objecto primordial do pedido de informação apresentado pelo ora Recorrente, porquanto, o impetrante até mostra conhecer bem o conteúdo de tal Circular, tendo presente, nomeadamente, o que alega no artigo 9.º do requerimento inicial, conforme passamos a transcrever: “E é do conhecimento da requerente, que por Circular de 2022/01/26, a que corresponde a Circular DSI 1/2022, do Sr. Comandante da Divisão de Segurança a Instalações do Comando Metropolitano da PSP de Lisboa, esclareceu o seguinte: “1- Após o término do período de férias, todos os polícias devem apresentar-se ao serviço; / -2 De acordo com o art.º 4.º do Despacho 2/GDN/2016, no final do período de férias, os polícias integrados em regimes horários de turnos, quando o dia da apresentação coincida com o período de folga do grupo onde se encontra habitualmente integrado, deve ser escalado em outro grupo que se encontre de serviço nessa data; / 3- Este mesmo Despacho estipula também que, no caso do exposto no número anterior, no gozo das folgas deve ser garantido o equilíbrio entre o serviço prestado e o direito ao período de descanso semanal;
/ 4- Nos casos em que o dia ou dias subsequentes ao da apresentação, correspondam também a folgas do grupo onde habitualmente se encontra inserido, terá se ser garantido o aludido equilíbrio entre o serviço prestado e o direito ao período de descanso semanal. Quase todos os regimes de turnos da Divisão são de 8 horas, pelo que a proporção a considerar é que por cada ciclo de 6 dias de trabalho, cada polícia adquire o direito a 4 dias de folga;” Em segundo lugar, o que notamos do pedido do Recorrente (informações…relativas à fundamentação, expressa e acessível, em que reside a continuidade em vigor e das repercussões na esfera jurídica dos trabalhadores dos efeitos previstos na Circular DSI 1/2022, bem como nos demais comandos territoriais, em desobediência à Sentença proferida no processo n.º 883/21.0BESNT do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra) é que o mesmo pretende outras informações/outra documentação, alegadamente elaborada na órbita da predita Circular, sem, contudo, a identificar/especificar de modo preciso. Pois bem, é sobre o ora Recorrente que impende o ónus de identificar quais os concretos documentos administrativos que pretende conhecer, enumerando-os, ainda que de modo indiciário, nomeadamente, pela autoria, data de elaboração ou serviço concretamente detentor do mesmo (qual o serviço de arquivo, por exemplo), de modo a que, nessa medida, tal direito informativo melhor encontre a devida tutela por intermédio do presente meio processual, coisa que, contudo, não se mostra cumprida no caso em apreço, atento o pedido tão genericamente formulado pelo Recorrente, como acima demos nota. Ou seja, cooperando com a Administração, os administrados também acabam por contribuir para a profícua satisfação do seu pedido informativo. Neste conspecto, importa frisar que o pedido de informação deve aferir-se pela existência de documentos administrativos já pré-constituídos, minimamente identificáveis, pois a Administração, por um lado, necessita da cooperação mínima do administrado no que toca à identificação dos documentos administrativos a fornecer, e, por outro lado, deve ser tido em conta que os interessados não podem pedir à Administração mais do que aquilo que a mesma dispõe nos seus arquivos. A talhe de foice, não é despiciendo chamar à colação, entre outros, o ponto II do sumário do acórdão deste TCAS, de 30/03/2017, emitido no processo sob o n.º 277/16.0BEFUN, também consultável em www.dgsi.pt, no qual foi entendido que “O processo de intimação para a prestação de informações apenas se destina à informação e entrega de elementos existentes no procedimento administrativo” (sublinhado nosso). Por outra via, o artigo 13.º, n.º 6, da LADA, no que concerne à forma de acesso aos documentos administrativos, é inequívoco ao prescrever que “A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido (…)” (sublinhado nosso). Destacamos ainda o entendimento propugnado pelo STA nos pontos I e II do sumário do acórdão de 14/01/2016, tirado no processo sob o n.º 01398/15, “in” www.dgsi.pt, que nos diz o seguinte: “I - Nos termos do art.º 5.º, da LADA, o direito de acesso aos documentos administrativos compreende os direitos de consulta, de reprodução do seu teor e de informação sobre a respectiva existência e conteúdo, sendo ao requerente que cabe optar por qualquer das formas de acesso previstas no art.º 11.º, n.º 1, desse diploma, formulando requerimento que contenha os elementos essenciais dos documentos a que pretende aceder.
II - Não podendo esse direito ser utilizado para impor à Administração a produção de novos documentos, nem para esclarecer o requerente sobre questões respeitantes a uma anterior actuação administrativa, sempre seria de indeferir o requerimento extrajudicial na parte em que se traduzia em pedidos de esclarecimento, de explicações ou de justificações.” (sublinhado nosso). Em suma, incumprido o ónus a cargo do Recorrente, nos moldes atrás explicitados, pois, em resumo, não se conhece com rigor e especificação que outros documentos pretenderá o Recorrente, para além da já conhecida Circular, tem que improceder o pedido assim formulado. Tudo visto, julgando em substituição, o presente processo de intimação tem de ser julgado improcedente. *** Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do RCP.*** Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes: I - Os elementos documentais que encerrem um conteúdo com informação escrita constituem documentos administrativos para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da LADA, pois que, tal comando legal comporta uma mera enunciação exemplificativa. II - O direito de acesso aos documentos administrativos, enunciado na LADA, depende, respectivamente, de elementos documentais que tenham sido já produzidos, isto é, da existência de documentos pré-constituídos. III - Sobre o interessado na pretensão informativa impende o ónus de identificar quais os concretos documentos administrativos que pretende conhecer, enumerando-os, ainda que de modo minimamente indiciário, nomeadamente, pela autoria, data de elaboração ou serviço concretamente detentor do mesmo (qual o serviço de arquivo, por exemplo), de modo a que, cooperando com a Administração, também contribua para a profícua satisfação do seu pedido informativo. IV - O presente processo de intimação é um meio processual impróprio para a apreciação e decisão sobre a legalidade de alegadas restrições de direitos laborais contidas em Circular, designadamente, por conta de um propalado conflito entre o teor dessa Circular e o efeito conformador de uma sentença transitada em julgado. *** VI - Decisão. Ante o exposto, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul acordam, em conferência, em conceder provimento ao recurso quanto ao julgamento da excepção de impropriedade do meio processual, mais se julgando, em substituição, julgar improcedente a presente intimação. Sem custas.
Registe e notifique. Lisboa, 30 de Janeiro de 2025.Marcelo Mendonça – (Relator) Mara Silveira – (1.ª Adjunta) Lina Costa (2.ª Adjunta)