Processo 01311/21.7BELRS

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1.1. A Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM) interpõe recurso da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente a impugnação judicial apresentada por A..., S.A, e declarou nulos os atos de liquidação da taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas (TRCE) do ano de 2020, no valor de €36.633,98.

Concluiu da seguinte forma as suas alegações de recurso:

«1.ª O presente recurso é interposto per saltum da sentença de fls. 1674 a 1703 (numeração dos autos no SITAF) que, conhecendo do mérito da causa, julgou procedente a impugnação apresentada pela A..., ora Recorrida, tendo (i) declarado nulos os atos de liquidação da TRCE 2020 no valor de €36.633,98, e (ii) condenado «a ANACOM a restituir à Impugnante o valor que esta pagou, indevidamente, o qual ascende a €36.633,98», bem como (iii) «a pagar à Impugnante juros indemnizatórios, sobre o montante de 36.633,98€, os quais devem ser contabilizados dia-a-dia, à taxa anual de 4%, desde a data do pagamento até à data de processamento da respetiva nota de crédito» (cf. p. 30 da sentença recorrida);

2.ª A sentença recorrida enferma de erro de direito, ao considerar a nulidade como desvalor jurídico dos atos de liquidação da TRCE 2020, praticados em 27.11.2020 e em 28.01.2021 (cf. factos provados sob os nºs 5 e 6 da sentença recorrida), em momento anterior à declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 779/2024 do Tribunal Constitucional;

3.ª O Acórdão do TCA Sul de 15.02.2024, proferido no processo n.º 769/22.1BELRS, em lado algum declara que é nulo o ato de liquidação pretérito que aplique normas posteriormente julgadas inconstitucionais, mediante declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral;

4.ª Importa não confundir atos de liquidação pretéritos com atos de liquidação posteriores à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral;

5.ª O presente recurso visa a reapreciação, pelo Tribunal ad quem, da sentença recorrida, por violação do disposto no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo, aplicável subsidiariamente às relações jurídico-tributárias (artigo 2.º alínea c) da LGT);

6.ª Não existe uma comunicabilidade automática entre o desvalor da norma declarada inconstitucional e o desvalor dos respetivos atos aplicativos

7.ª A tese da propagação da nulidade de normas declaradas inconstitucionais para os respetivos atos aplicativos que transparece da sentença recorrida não tem aderência doutrinária ou jurisprudencial;

8.ª Embora a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos nºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, implique que os atos de aplicação daquelas normas fiquem desprovidos de base legal, daí não decorre a sua nulidade, dado que não se pode confundir o vício da

norma julgada inconstitucional com o vício do ato aplicativo, que se reconduz ao erro sobre os pressupostos de direito, determinando a sua anulação por falta de norma habilitante, como decorre da jurisprudência uniforme do STA (cf. Acórdão do Pleno de 16.12.2010, processo n.º 0396/10);

9.ª Este entendimento corresponde à solução mais equilibrada numa ótica de tutela dos interesses em presença, (i) tanto em razão da vinculação da Administração ao princípio da legalidade e à presunção de constitucionalidade das normas, estando impedida de recusar a aplicação ou desaplicar as normas regulamentares habilitantes da liquidação enquanto não for proferida a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, (ii)como em virtude de exigências de segurança jurídica;

10.ª A questão de saber qual o desvalor aplicável a um ato tributário pretérito que se funda em norma posteriormente declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, tem de ser resolvida à luz dos critérios gerais relativos aos desvalores dos atos administrativos que estão previstos no CPA: se o ato em causa se enquadrar em alguma das situações que integram o elenco legal de situações de nulidade (atualmente definido no artigo 161.º do CPA), ele será nulo; caso contrário, tal ato será anulável, por ser a anulabilidade o desvalor residual dos atos administrativos (cf. artigo 163.º, n.º 1 do CPA);

11.ª A revisão de 2015 do CPA (aplicável subsidiariamente às relações jurídico-tributárias – artigo 2.º, alínea c) da LGT) removeu qualquer possibilidade de aplicação, quer de cláusulas gerais de nulidade, quer de nulidades por natureza, utilizando um modelo de taxatividade por razões de segurança jurídica: só são nulos os atos em relação aos quais a lei expressamente associe esse desvalor, nos termos do n.º 1 do artigo 161.º do CPA;

12.ª A nulidade nem se presume, nem se infere da natureza das coisas ou da falta de elementos essenciais (fora daqueles casos em que expressamente a isso se aluda na lei);

13.ª Em síntese, decorre da jurisprudência uniforme do STA que o desvalor da norma habilitante da liquidação (a norma regulamentar declarada inconstitucional) não se propaga aos atos administrativos ou tributários respeitantes à sua aplicação, os quais padecem do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito gerador de mera anulabilidade, salvo se ocorrer ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental (cf. sumário do Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 16.12.2010, processo n.º 0396/10);

14.ª Assim sendo torna-se axiomático que a sentença recorrida enferma de erro de direito ao considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade, tendo sido violado o disposto no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo, aplicável subsidiariamente às relações jurídico-tributárias (artigo 2.º alínea c) da LGT).

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas. que se pede e espera, deverá o presente recurso ser julgado procedente por provado e, em consequência, revogada a sentença recorrida, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!»

1.2. A Recorrida A..., S.A. apresentou contra-alegações, concluindo do seguinte modo:

I. «No presente Recurso a Recorrente não contesta a procedência da impugnação e a consequente restituição à Recorrida do valor pago com juros, incidindo o Recurso apenas na qualificação do desvalor jurídico da invalidade das liquidações (nulidade ou anulabilidade);

II. Independentemente daquela qualificação jurídica, a impugnação judicial sempre será procedente, como decidido na douta Sentença recorrida, o que, repita-se, não é colocado em causa pela Recorrente;

III. De resto, a Recorrente não invoca – como, de resto, nunca invocou e não se verifica –, que a impugnação tivesse sido intentada intempestivamente face ao prazo previsto para a mesma, com base em anulabilidade (cfr. art. 102.º do CPPT);

IV. No que respeita às custas a pagar pela parte vencida neste Recurso, refira-se que o facto da aqui Recorrida apresentar as suas Contra-Alegações, e mesmo que seja concedido provimento ao Recurso da ANACOM, entende-se que a Recorrida não pode ser condenada no pagamento das custas no Recurso, face ao teor das Alegações da Recorrente e das presentes Contra-Alegações, e, mesmo que assim não se entendesse – o que não se concede -, nunca deveria ser condenada nas custas de todo o processo, nomeadamente em 1.ª Instância, mas apenas no Recurso, pois o Recurso não alterará a decisão de procedência da impugnação e devolução do valor pago, com juros, o que não é aqui impugnado pela Recorrente.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., independentemente da procedência ou não do presente Recurso, sempre se manterá a decisão de procedência da impugnação e devolução do valor pago, com juros, o que não é aqui impugnado pela Recorrente. Como é de Lei e de Justiça!»

1.3. O excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de o presente recurso constituir um ato inútil, proibido pelo artigo 137.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), conduzindo à sua liminar rejeição.

1.4. Notificadas as partes do parecer e para, querendo, sobre ele se pronunciarem, veio a Recorrente manifestar o seu desacordo com a posição do Ministério Público.

2. Fundamentação de facto

O Tribunal recorrido fez o seguinte julgamento da matéria de facto:

«Com relevância para a decisão da causa consideram-se provados os seguintes factos:

1) Por ofício datado, de 01/06/2020 , a ANACOM notificou a A... de que, relativamente à “«taxa anual» mencionada na alínea b) ” do n.º 1 do art. 105.º da Lei 5/2004, e da Portaria 1473-B/2008,“... deverão V. Exªs., remeter a esta entidade reguladora, até 30 de junho de 2020 , declaração de acordo com o modelo que enviamos em anexo, para efeitos de apuramento dos rendimentos relevantes relacionados diretamente com o exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, no ano civil anterior. ” – cfr. 7 junto à p.i. que se dá integralmente por reproduzido.

2) Por carta de 23/06/2020, a A... respondeu àquele ofício, remetendo o documento intitulado “Declaração para efeitos da taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas”, em conformidade com o modelo de declaração enviado com o ofício da ANACOM preenchido e assinado – cfr. doc. 8 junto à p.i., que se dá integralmente por reproduzido.

3) Na referida “Declaração” o total dos “rendimentos relevantes” indicado pela A... era de 4.451814,43€ - cfr. doc. 8 – 1ª pág. da “declaração” anexa, junto à p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzida.

4) Por Ofício, de 19/10/2020, a ANACOM notificou a A... do sentido provável de decisão de “manter os rendimentos relevantes relativos ao ano de 2019, constantes da declaração apresentada pela A..., S.A. à ANACOM em 25.06.2020, valor de € 4.451814,43” – cfr.. doc. 9 junto à p.i. que se dá integralmente por reproduzido.

5) Em 27/11/2020, a ANACOM emitiu e remeteu à Impugnante o documento intitulado “Fatura /Nota de Liquidação/Recibo”, com o n.º ...92, referente à “taxa anual atividade de fornecedor de redes/serviços comunicações eletrónicas Escalão 2”, relativa ao ano de 2020 , no valor de 36.068,60€, a pagar até 28.12.2020 – cfr. 1 junto à p.i. que se dá integralmente por reproduzido.

6) Através de Ofício datado de 28/05/2021, a ANACOM notificou a A... da “liquidação adicional” desta “taxa anual devida pelo exercício de atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas no ano de 2020”, juntando, em anexo, a “Fatura” ...50, com a mesma data, no montante de 565,38€, a pagar até 28.06.2021 – cfr. doc. 3 junto à p.i., que se dá integralmente por reproduzido.

7) De acordo com a “Decisão Final”, em anexo àquele Ofício, a liquidação adicional decorreu da “revisão do valor dos custos de regulação da ANACOM (...) devido à correção dos valores (...) das provisões para processos judiciais” – cfr. doc. 3 junto à p.i., que se dá integralmente por reproduzido.

8) A Impugnante procedeu ao pagamento dos montantes constantes das faturas acima mencionadas. – cfr. docs. 2 e 4 junto à p.i., que se dá integralmente por reproduzido.

9) O valor respeitante ao pagamento da Fatura/Nota de Liquidação n.º ...92 foi recebido pela ANACOM no dia 29/12/ 2020 - cf. Recibo n .º ...61, a fls. 86 e 87 do processo instrutor.

10) Em 8/06/2021, a Impugnante procedeu ao pagamento do valor de € 565,38, referente à Fatura/Nota de Liquidação n.º FT .../ 000 0 50 - cf. fls. 122 e 123 do processo instrutor.

11) A petição inicial da presente ação deu entrada neste Tribunal em 09/06/2021.

Factos não provados

Inexistem demais factos, com relevo para a decisão da causa, a dar como não provados com relevância para a decisão da causa.»

3. Fundamentação de direito

O Tribunal de 1.ª instância julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela ora Recorrida contra o ato de liquidação da “Taxa Anual devida pelo exercício de atividade de Fornecedor de redes e serviços de comunicação eletrónicas”, relativa ao ano de 2020, no valor de 36.068,60€, e da liquidação adicional da mesma “Taxa”, no valor de 565,38€.

E, em consequência, declarou “nulos” os atos impugnados e determinou a restituição à ora Recorrida dos valores por esta pagos acrescidos de juros indemnizatórios.

No recurso a ANACOM imputa à sentença um único erro, de direito, o de considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade, quando, defende a Recorrente, deveria ser a anulabilidade, pelo que no seu entender foi violado o disposto no artigo 161.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA). E pede a final a revogação da sentença recorrida.

Tendo perdido a ação, a ANACOM tem legitimidade para interpor o recurso (artigo 631.º/1 do CPC), o que não está em discussão.

Mas não tem interesse em agir ou interesse processual no recurso que interpôs, condição de admissibilidade do recurso.

Este pressuposto corresponde à concretização em sede recursiva do pressuposto processual geral de interesse em agir, que se caracteriza como a necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir o processo.

Importa, desde logo, fazer notar que em momento algum do recurso (alegações/conclusões e pedido final), a Recorrente, e o que seria natural depois de pedir a revogação da sentença, pede que a impugnação judicial intentada pela Recorrida, improceda. Ou seja, não pede a Recorrente a este Tribunal que, na procedência do erro de direito que imputa à sentença, reverta o sentido da decisão recorrida que lhe foi desfavorável. E não o faz porque sabe que ainda que lhe fosse dada razão no que respeita ao erro de direito apontado à sentença, o sentido da decisão não se alteraria, ou seja, a impugnação judicial ainda que corrigido o erro, manteria o sentido, o da procedência, o mesmo é dizer, a Recorrente continuaria vencida. Isto porque, o ato manter-se-ia inválido.

Ora, finalidade do recurso só pode ser a alteração da decisão - o recurso é o meio de impugnar as decisões (artigo 627.º/1 do Código Civil) - de modo que de desfavorável passe a favorável ao Recorrente (total ou parcialmente).

A legitimidade para recorrer que, como se referiu não está em questão, não se confunde com o interesse em agir. A legitimidade afere-se pelo prejuízo que a decisão causa na esfera jurídica da parte. O interesse em agir, em recorrer, está ligado à utilidade prática na esfera jurídica do recorrente, que decorre da intervenção do tribunal superior.

Na verdade, no âmbito dos recursos, o interesse em agir encontra-se ligado à utilidade efetiva na intervenção do tribunal superior, traduzido na possibilidade de a questão submetida ter uma repercussão favorável ao recorrente no processo em que o recurso foi interposto. Se o recorrente não alcança, com o recurso, qualquer efeito útil, no caso da sua procedência, não tem interesse em agir, ou, nas palavras do excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, o recurso não é útil.

Está subjacente ao interesse em agir/recorrer a ideia de evitar desperdícios da atividade jurisdicional com questões que não apresentam qualquer utilidade objetiva. Por outro lado, não se pode olvidar que a função do juiz é a composição de conflitos reais, e nessa sequência, as sentenças não são exercícios académicos ou doutrinários. Tem interesse em agir para efeitos de recurso quem tiver necessidade desse meio de impugnação para defender um direito seu.

Ora, como refere o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, a Recorrente não retira do erro de direito apontado à sentença qualquer efeito, seja de natureza formal ou material, assim como não específica qual a vantagem ou interesse que retira desse desiderato e que se reflita na sua esfera jurídica tendo por referência a pretensão formulada pelo autor da ação.

E se o entendimento, acertado, do Ministério Público foi aferido apenas com base no teor das alegações de recurso, dado o contraditório à Recorrente, com resposta que apresentou, saiu reforçada a ideia da falta de interesse que tem em recorrer. Nesta sede, a Recorrente não foi capaz de indicar um qualquer interesse prático que do recurso lhe pudesse advir merecedor de tutela jurídica. Quedou-se no confronto entre recursos de reponderação e recursos de reexame, distinção que nada releva para o caso, uma vez que a mesma respeita aos poderes de conhecimento que são atribuídos ao tribunal de recurso.

Acresce que os efeitos da sentença que declara a nulidade ou ao invés a anulação do ato administrativo não são diferentes: “V. Pelos efeitos das respetivas sentenças, não se distinguem nitidamente os processos contenciosos de declaração da nulidade e da anulação do acto administrativo – sem prejuízo, é evidente, de uma ser declarativa, outra, constitutiva. // Anulado o acto ilegal, tudo se passa na ordem jurídica como se ele não tivesse sido praticado, valendo a sentença erga omnes; ficam destruídos os seus efeitos, os actos consequentes podem ser nulos e praticam-se (retroativamente também (…) – os actos necessários para repor (à ordem jurídica) na situação em que hoje estaria, se o acto ilegal não tivesse vindo à luz do dia. Como acontece com o acto nulo, que eventualmente tenha sido aplicado e executado. // De resto, os sacrifícios legais do interesse dos administrados resultantes da plena eficácia retroactiva da sentença anulatória – ser a Administração a proceder à sua execução e poder invocar causa legítima de inexecução - valem igualmente para o caso da declaração de nulidade” – Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, Almedina, página 662.

Alega a Recorrente que a ser rejeitado recurso com base numa avaliação da sua utilidade a partir de critérios exógenos à instância recursiva, equivale à denegação de justiça e à violação do direito à tutela jurisdicional previsto no artigo 20.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa como o “direito a uma solução jurídica dos conflitos”. Pois bem, em primeiro lugar, a falta de interesse em agir da Recorrente, no caso, ressalta evidente dos termos do recurso, quando nele não se pede que se decida a pretensão da autora de forma diferente da decisão recorrida. Depois, e exatamente porque a Recorrente não formula tal pedido, não há nesta etapa processual quanto ao objeto da lide “conflito” a resolver entre a Recorrente e a Recorrida e, por isso, não se pode falar em denegação de justiça ou de violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, porquanto, como bem refere a Recorrida na sua resposta, o litígio já foi dirimido no sentido da procedência da impugnação e devolução do valor pago com juros, o que, repete-se a Recorrente não põe em causa.

Esta situação de falta de interesse recursório, ao contrário do defendido pela Recorrente, nada tem a ver com as decisões dos tribunais superiores que mantêm a decisão recorrida, com outra fundamentação. Porque, nesses casos em que houve conhecimento do mérito e se mantém o sentido da decisão, mas com fundamentação diferente da do tribunal recorrido, a parte pede ao tribunal de recurso que reverta a decisão no sentido de passar a ser-lhe favorável. O que não acontece no caso sub judice.

Assim, independentemente de a Recorrente ter ou não razão no erro que aponta à sentença recorrida (ao considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade), no caso em apreço não vislumbramos, nem a Recorrente indicou, qualquer interesse prático na sua correção, sendo de concluir, tal como pugnou o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, que o recurso não tem qualquer utilidade, o mesmo é dizer que a Recorrente não tem interesse em recorrer.

4. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em não admitir o recurso.

Custas pela Recorrente.

Diligências necessárias.

Lisboa, 11 de Março de 2026. - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro (relatora) - Catarina Almeida e Sousa - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.