Processo 01005/13

Acordam no Pleno do Supremo Tribunal Administrativo:

A…………………., Ld.ª, interpôs o recurso do acórdão do STA de fls. 491 e ss. dos autos - que denegou pedidos indemnizatórios deduzidos numa acção instaurada em 1998 - dizendo-o em oposição, quanto a cinco questões de direito, com igual número de arestos deste Supremo Tribunal. 
A recorrente alegou com vista a demonstrar as oposições, tendo concluído a sua peça do seguinte modo:

A - Da identidade das questões fundamentais de direito:

1º. O Acórdão recorrido, de 2016.06.07, e os Acórdãos fundamento apreciaram e decidiram as seguintes questões jurídicas fundamentais:

a) Da inversão das regras gerais do ónus da prova;

b) Da existência de nexo de causalidade adequada;

c) Da responsabilidade civil pelos danos causados na sequência de anulação judicial de um acto administrativo com fundamento em vícios ditos formais;

d) Do dever de substituir o acto ilegal por um acto legal por força da sentença anulatória;

e) Da condenação em indemnização a liquidar em execução de sentença - cfr. texto nºs. 1 a 12.

2º. As situações de facto subjacentes aos arestos sub judice são coincidentes no essencial, não se verificando qualquer alteração substancial da regulamentação e princípios jurídicos aplicáveis não tendo sido também as particularidades de cada caso que determinaram as soluções e decisões opostas das mesmas questões fundamentais de direito - cfr. texto nºs. 13 e 14.

B - Da consagração de soluções opostas:

3º. Os Acórdãos recorrido e fundamento, de 2008.10.01, consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no Acórdão recorrido considerou-se que "se verifica aqui uma situação de inversão do ónus da prova e no Acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta considerando-se que “impõe-se aqui uma inversão das regras gerais do ónus da prova, nos termos do artº 344º nº 2 do Código Civil" cfr. texto nºs. 15 e 16.

4º. Os Acórdãos recorrido e fundamento, de 1992.06.19 consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no Acórdão recorrido considerou-se que "enxergamos qualquer nexo de causalidade entre o acto ilegal e hipotéticos danos", mesmo verificando-se a prolação de acto substitutivo de conteúdo contrário ao acto anulado por falta de fundamentação e no Acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta, considerando-se que "o acto substitutivo, devidamente fundamentado, de conteúdo contrário ao anulado por falta de fundamentação ... ocorre nexo de causalidade adequada entre o acto ilegal e os danos" cfr. texto nº. 17;

5º. Os Acórdãos recorrido e fundamento, de 2008.11.04 consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no Acórdão recorrido considerou-se que vício formal per se, não é, em regra, idóneo para fundar um pedido indemnizatório e no Acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta, considerando-se que existe responsabilidade civil pelos danos causados, mesmo verificando-se a anulação judicial de um acto administrativo com fundamento em vícios ditos formais - cfr. texto nº. 18;

6º. Os Acórdãos recorrido e fundamento, de 2007.03.22 consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no Acórdão recorrido considerou-se que o Município de Cascais não se constituiu no dever de substituir o acto ilegal por um acto legal, por força da sentença anulatória e no Acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta, considerando-se que "por força da sentença anulatória, a Administração fica constituída no dever de substituir o acto ilegal por um acto legal ou, sendo tal impossível ou inútil, na reconstituição da situação que existiria se aquele acto não tivesse sido praticado - cfr. texto nº. 19;

7º. Os Acórdãos recorrido e fundamento, de 2009.12.09 consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no Acórdão recorrido decidiu-se não condenar o Réu em indemnização a liquidar em execução de sentença, ao abrigo do art. 661º, nº 2 do CPC, provando-se a existência de danos, mas não ficando apurado o seu montante, e no Acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta, considerando-se que "relegar-se para execução de sentença, nos termos do disposto no nº 2 do art. 661º do CPCivil a liquidação do montante dos danos que tenham sido comprovados na acção declarativa, sem que o tribunal dispusesse de elementos para fixar o seu valor ou quantidade, mesmo que essa falta dimane de um insucesso da prova ali empreendida pelo lesado - cfr. texto nºs. 20 e 21.

O recorrido Município de Cascais contra-alegou, oferecendo as conclusões seguintes:

A- A questão jurídica decidida pelos arestos em confronto não tem carácter fundamental já que da sua resolução não depende a pronúncia final.

B- Isto porque desde que o acórdão fundamento decidiu com base nas regras da inversão do ónus da prova e o acórdão recorrido com base num direito de julgamento de facto, é de concluir que os arestos se articularam numa oposição "de factis", sendo esta inapta para justificar o prosseguimento do recurso por oposição de julgados.

C- Não se verifica oposição de julgados quando a divergência de sentido das decisões expressas nos acórdãos em confronto não radica em qualquer entendimento inconciliável sobre a mesma questão fundamental de direito, mas, antes, na existência de diferentes situações fáticas subjacentes, que permitiram conclusões e decisões também diversas.

D- Assim, somos de entender que não se verificam os pressupostos de admissão do recurso porquanto o acórdão recorrido e os acórdãos fundamento não versam sobre a mesma questão fundamental de direito nem as situações de facto são idênticas nos seus contornos essenciais.

E- Não sendo uma "quaestio juris" fundamental não há oposição de arestos não se justificando o prosseguimento do presente recurso.

F- De todo o modo e sem prescindir do supra exposto, sempre se dirá ser manifesta a improcedência de todas as conclusões das doutas alegações do Recorrente, na esteira dos pressupostos gerais da responsabilidade civil extra contratual (artº. 227 da CRP dos arts 2º e segs do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967, bem como dos artsº 483.º e segs, 562.º e segs, e 798º e sgs do C. Civil e artigo 7º e segs da Lei n°. 67/2007 de 31 de Dezembro) e a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o facto e o dano.

A Ex.ª Procuradora-Geral Adjunta neste Pleno emitiu douto parecer no sentido da não ocorrência das invocadas oposições.

A recorrente opôs-se a esse parecer nos termos da sua peça de fls. 597 e ss..

Cumpre decidir.

Resulta do art. 24º, aI. b), do anterior ETAF, que a oposição de julgados justificativa de recursos como o presente deve reportar-se «ao mesmo fundamento de direito», o que supõe que o acórdão recorrido e cada um dos acórdãos fundamento hajam solucionado uma mesma questão jurídica fundamental em sentidos reciprocamente contrários ou contraditórios - pois a contrariedade e a contradição são as únicas espécies possíveis de oposição entre proposições de um qualquer tipo. Sublinhe-se que a oposição atendível há-de dar-se no plano do direito, e não ao nível das decisões de facto dos arestos colocados em paralelo, até porque este Pleno age, em recursos do género, como um tribunal de revista, não conhecendo de matéria de facto (art. 21°, n.º 3, do anterior ETAF).

«ln casu», depara-se-nos a denúncia de cinco oposições de julgados. E analisaremos a sua existência pela ordem escolhida pela autora, e aqui recorrente, na sua minuta de recurso.

Comecemos pela oposição sinteticamente referida na conclusão 3.ª, a qual coloca em paralelo o aresto recorrido e o acórdão do STA de 1/10/2008, proferido no proc. n.º 63/08.

As pretensões indemnizatórias que a autora exercita no presente pleito baseiam-se na ilegalidade do acto camarário que indeferiu um seu pedido de licenciamento de obras para alteração de um edifício. Esse acto fora contenciosamente anulado por falta de fundamentação. Ora, e relacionando tal vício formal com a indemnização solicitada, o acórdão recorrido disse sucessivamente duas coisas:

- «Primo», que os vícios formais do género não suportam, por via de regra, pretensões indemnizatórias fundadas na ofensa ou lesão do «status» substantivo do autor;

- «Secundo», e todavia, que essas pretensões indemnizatórias são excepcionalmente admissíveis, incumbindo então normalmente ao autor a prova de que a Administração carecia de uma alternativa legal ao acto anulado, ou seja, que a Administração se achava, «ab initio», vinculada a deferir o que indeferira sem a devida fundamentação.

E é relativamente a este segundo ponto que a recorrente divisa um contraste entre os acórdãos recorrido e fundamento. Oposição essa que seria detectável «prima facie», dado que o aresto «sub specie» expressamente disse que não acompanhava, em tal domínio, o que se escrevera no aludido acórdão fundamento.

A aparente fricção entre os arestos tem a ver com o uso da norma excepcional ínsita no art. 344º, n.º 2, do Código Civil - que inverte o ónus da prova «quando a parte contrária tiver culposamente tornado impossível a prova ao onerado». Esta fórmula aponta logo para que a activação da norma esteja dependente de factores casuísticos. E importa ver se os acórdãos em confronto encararam o preceito assim, isto é, à luz do circunstancialismo concreto com que se deparavam; ou se, acerca dele, enunciaram proposições gerais susceptíveis de reciprocamente se articularem numa relação lógica de oposição.

Ora, e olhando de perto os acórdãos, não há dúvida que eles enfrentaram a questão da aplicabilidade do art. 344º, n.º 2, do Código Civil pelo prisma dos dados factuais presentes nos respectivos casos.

Com efeito, o dito acórdão fundamento inverteu o ónus da prova - quanto à questão de saber se o acto anulado por falta de fundamentação era insusceptível de renovação - por duas razões conjuntas: porque, naquele caso («aqui», disse o aresto de modo impressivo), o autor estava «praticamente» (ou seja, nas circunstâncias práticas e concretas caracterizadoras do dissídio) impossibilitado de provar que uma eventual renovação do acto incorreria num erro nos pressupostos de facto; e porque, também naquele preciso caso, o autor até já provara algo contrário ao sentido decisório do acto anulado.

Portanto, o acórdão fundamento não chegou a afirmar, de modo universal, que haveria uma inversão do ónus da prova, do tipo acima referido, em todos os casos de actos carecidos de fundamentação ou, sequer, nalgum subgénero desse todo; pois limitou-se a afirmar uma tal inversão relativamente ao caso particular de que se ocupava.

Por sua vez, o acórdão recorrido não recusou universalmente a possibilidade de uma tal inversão do «onus probandi»; pois disse que «a falta de fundamentação de facto e de direito do acto administrativo, pelo menos no caso dos autos, não se insere no espírito do n.º 2 do art. 344º». O que mostra que a proposição jurídica, enunciada a propósito pelo aresto recorrido, também foi particular.

Sendo assim, não existe a denunciada oposição entre os acórdãos, já que é logicamente impossível que duas proposições particulares (ainda que sejam «subcontrárias») mutuamente se oponham.

E isto não é refutável pelo pormenor do acórdão em crise haver dito «expressis verbis» que não acompanhava a orientação perfilhada pelo acórdão fundamento. Esta «opinio» do aresto recorrido resulta de uma deficiente interpretação do outro acórdão e, porventura até, da amplitude do problema. Mas a existência de oposições de julgados - e, aliás, de tudo o mais - depende do que as coisas objectiva e realmente sejam, e não do que subjectivamente se pense e opine sobre elas.

Não ocorre, portanto, a primeira oposição de julgados, que esteve em apreço.

Consideremos agora a segunda oposição, aludida na 4.ª conclusão da minuta de recurso e referente ao acórdão proferido pelo STA em 19/6/92, no proc. n.º 30.582.

Já vimos que a oposição relevante nos recursos do presente género é a que ocorre entre proposições resolutivas de «quaestiones juris» fundamentais. Quer isto dizer que a oposição deve existir no plano do direito.

Donde imediatamente se segue que diversas pronúncias do acórdão, recorrido - em que, por razões de facto, se afastou o nexo de causalidade adequada em relação a algumas pretensões indemnizatórias - são estranhas, «ex necessitate», à segunda oposição denunciada pela recorrente.

Esta oposição localiza-se exactamente nisto: por um lado, o acórdão fundamento teria dito que o acto ilegal (por falta de fundamentação) deve ser tomado como causa adequada de danos se a Administração tiver ulteriormente decidido ao invés - por este circunstancialismo inculcar o reconhecimento administrativo de que a última estatuição era devida «ab initio»; por outro lado, o aresto recorrido teria rompido com essa jurisprudência porque desvalorizou - no plano causal - a circunstância da CM Cascais, vários anos depois de praticar o acto ilegal que indeferira o licenciamento de obras num edifício, haver emitido a licença de utilização dele.

Contudo, é de notar que o acórdão fundamento restringiu aquela sua tese aos casos em que foi «praticado acto substitutivo em execução de sentença, desta vez com a fundamentação legalmente exigida». Na verdade, tal aresto fez radicar os danos no incumprimento do dever de fundamentação, causal da ilegalidade; de modo que, para o mesmo acórdão, a presença de um «acto substitutivo, devidamente fundamentado, de conteúdo contrário ao anulado por falta de fundamentação» levaria a que se aceitasse («há todas as razões para aceitar», disse o aresto) «que a resolução reconsiderada teria sido tomada se não fosse a ilegalidade cometida».

É agora claro que o acórdão fundamento não deu à «quaestio juris» a latitude que a recorrente sugere. Tal aresto - para afastar a normal irrelevância, em termos indemnizatórios, das ilegalidades apenas formais - recorreu ao contraste entre a fundamentação inicialmente omitida e a depois enunciada, daí inferindo que o administrado já era credor do segundo acto no tempo e no lugar do primeiro (o carecido de fundamentação). E este raciocínio do acórdão fundamento circunscreveu-se sempre à ideia de que o acto anulado (por aquele vício formal) e o acto posterior de sentido contrário eram do mesmo tipo legal, como se depreende de duas coisas: por um lado, porque os sentidos divergentes dos dois actos (o não fundamentado e o fundamentado) não deixavam de os subsumir ao mesmo tipo; por outro lado, porque o acórdão fundamento abordou o problema considerando que o segundo acto, substitutivo do anulado, fora «praticado (...) em execução de sentença».

Deste modo, o acórdão fundamento não abordou a questão de saber se as considerações por si tecidas sobre a «quaestio juris» se manteriam válidas na hipótese do «contrarius actus» dissentir do tipo legal do acto anulado por falta de fundamentação. E, não tendo o acórdão abordado isso, é impossível extrair dele uma qualquer proposição jurídica sobre o assunto.

Ora, o aresto recorrido assinalou que, «in casu», os dois actos camarários - o anulado e o que mais tarde licenciou - diferiam quanto ao seu tipo legal. Essa afirmação do acórdão advém do facto do primeiro acto ter recusado um licenciamento de obras e de o segundo, ao conceder, sem mais, a licença de utilização, parecer traduzir um acto de legalização (de uma obra erguida sem licença). Portanto, e na óptica do aresto «sub specie», tais actos, embora próximos, são diversos no seu circunstancialismo de base e nos seus motivos. E, neste campo, o acórdão recorrido afirmou, no fundo, que aquele segundo acto, ao licenciar a utilização, não produzira os efeitos de causalidade porventura atribuíveis a um licenciamento de obras que substituísse o indeferimento anulado.

Esta destrinça, feita pelo acórdão recorrido, pode ser questionável. Mas é impossível questioná-Ia com base no acórdão fundamento - pela singela razão de que este, como vimos «supra», nenhuma pronúncia emitiu sobre tal matéria. Tudo redunda nisto: a circunstância de um aresto ter afirmado e o outro negado a emergência de um processo causal é irrelevante se os acórdãos nitidamente diferenciaram a fonte dessa causalidade e, por isso, a sua aptidão para produzir efeitos.

Portanto, fracassa a denúncia de que nos ocupámos, já que não podemos extrair dos arestos, sobre o dito assunto, proposições jurídicas dotadas dos mesmos termos e articuláveis em recíproca oposição.

Passemos à terceira oposição, referida na conclusão 5.ª da minuta de recurso.

O acórdão recorrido disse que o vício formal de um acto administrativo não é, «em regra» e «per se», idóneo para fundar um pedido indemnizatório. E a recorrente assevera que esta proposição se opõe ao decidido no acórdão do STA de 4/11/2008 (proc. n.º 104/08), que incluiu no conceito de ilicitude comportamentos que incluem a inobservância de formalidades.

Mas esta repugnância entre os arestos é claramente fantasiosa. Desde logo, porque o acórdão fundamento tratou de um problema de responsabilidade civil alheio à prática de actos formalmente viciados; o que denota a impossibilidade de extrair dele um enunciado jurídico capaz de contrastar com aquela afirmação do aresto recorrido. Depois, porque a idoneidade negada pelo acórdão «sub specie», e a que acima nos referimos, tem a ver com o nexo causal. E, se a proposição recusada pela ora recorrente respeita a esse requisito da responsabilidade civil, salta à vista a impossibilidade dela se opor a algo que o acórdão fundamento haja dito a propósito da ilicitude, que configura um requisito diferente.

Assim, também não existe a oposição ultimamente analisada.

Atentemos na quarta oposição, trazida à 6.ª conclusão do recurso.

O acórdão recorrido considerou que a normal execução do julgado anulatório - o que anulou o acto que, sem a devida fundamentação, indeferira o pedido de licenciamento de obras - poderia envolver o deferimento desse pedido, mas nunca a mera emissão de uma licença de utilização. E a recorrente crê que essa pronúncia se opõe ao decidido no acórdão do STA de 22/3/2007 (proc. n.º 24.690-A), em cujo sumário se disse - com correspondência no texto do aresto - que, «por força da sentença anulatória, a Administração fica constituída no dever de substituir o acto ilegal por um acto legal ou, sendo tal impossível ou inútil, na reconstituição da situação que existiria se aquele acto não tivesse sido praticado».

Contudo, é óbvio que essa afirmação genérica do acórdão fundamento é insusceptível de contender com aquele dito do aresto recorrido. «ln casu», a execução do aludido julgado anulatório inclinava-se deveras à emissão de um novo acto camarário, que reapreciasse o pedido de licenciamento de obras. Uma legalização do entretanto construído não se inscrevia exactamente nesta linha - como bem disse o acórdão recorrido. E o acórdão fundamento, aliás recaído sobre um assunto completamente diverso, não o desdisse, pois meramente aludiu ao «dever de substituir um acto ilegal por um acto legal».

Portanto, não ocorre a oposição que esteve em apreço.

Debrucemo-nos, por último, sobre a quinta oposição, que vem referida na conclusão 7.ª da minuta de recurso.

O acórdão recorrido não reconheceu a presença de quaisquer danos indemnizáveis. E a recorrente diz que essa solução contrasta com a pronúncia do acórdão do STA de 9/12/2009 (proc. n.º 10/09), onde se relegou para execução a liquidação dos prejuízos comprovados cujo «quantum» se não apurara - mesmo que esse não apuramento adviesse do insucesso da prova.

Ora, a simples exposição do assunto evidencia logo a ausência de oposição entre os arestos. O acórdão «sub specie», alterando o julgamento de facto - e, se o fez mal ou bem é algo que presentemente não releva - recusou que houvesse danos resultantes do acto anulado, considerando-os apenas «hipotéticos ou possíveis». Se não havia prejuízos, não podia haver condenação, ainda que ilíquida, a indemnizá-los; pois a condenação no que se vier a liquidar pressupõe a certeza dos danos, apesar da incerteza do seu «quantum».

Ademais, convém frisar que as dúvidas advindas do «insucesso da prova», mencionado no acórdão fundamento, são as que respeitam ao quantitativo dos prejuízos, mas não à sua existência. Portanto, os arestos decidiram diferentemente porque partiram de bases diversas - num caso, a presença e, no outro, a ausência de prejuízos.

É, pois, flagrante que não há, no ponto que esteve em apreço, uma qualquer oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento que a recorrente convocou.

Soçobra, portanto, tudo o que a recorrente alegou em prol da aplicabilidade, «in casu», do art. 24º, aI. b), do anterior ETAF.

Nestes termos, acordam em julgar findo o presente recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 26 de Outubro de 2017. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.