Processo 00468/24.0BEVIS

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. RELATÓRIO

O MUNICÍPIO ... (devidamente identificado nos autos), réu no processo de contencioso pré-contratual que contra si foi instaurado por [SCom01...], Lda., sendo Contrainteressada [SCom02...], Lda., (todas devidamente identificadas nos autos) – no qual foi impugnado o ato de adjudicação à contrainteressada, datado de 05/02/2025, referente à empreitada denominada “Construção de equipamentos de saúde primária – UCSP de ... – Acordo de colaboração com a ARS Norte, na freguesia ...”, e peticionada a sua anulação bem como a anulação de todos os atos subsequentes, incluindo o respetivo contrato, se entretanto celebrado; a exclusão da proposta da contrainteressada e a adjudicação à autora por ser a proposta economicamente mais vantajosa – inconformado com a sentença datada de 28/05/2025 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Juízo de Contratos Públicos, que julgando procedente a ação anulou o ato de adjudicação do contrato à contrainteressada [SCom02...], Lda., condenou o Réu MUNICÍPIO ... a excluir a proposta da mesma contrainteressada e a adjudicar o contrato à Autora, dela interpôs o presente recurso de apelação pugnando pela sua revogação, com substituição por decisão que julgue improcedente a ação com absolvição do Réu MUNICÍPIO de todos os pedidos, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:

A. Com o devido respeito, que é todo, na douta Sentença de que se recorre não explicou o Tribunal, de forma compreensível o seu raciocínio.

B. Pelo que estamos perante uma construção viciosa da sentença.

C. Ora, por um lado, constata o Tribunal que “Contrariamente ao por si propugnado em sede de contestação, e analisando o probatório coligido, em momento algum se infere que o júri do procedimento tenha considerado que os erros e omissões aceites não tenham impactado com o valor do contrato ou que não consubstanciem erros de medição” (cfr. página 34 da sentença).

D. Por outro, assume o Tribunal que o júri do procedimento considerou, em sede de esclarecimentos, que os erros e omissões apresentados pelos concorrentes não consubstanciavam erros de medição, pelo que, não foi atribuído valor para suprimento e que tais erros e omissões não tiveram impacto no preço base inicialmente estabelecido (cfr. letra S), do ponto IV da sentença, relativo à Fundamentação de facto - página 21 da sentença).

E. Realça-se que consta da Sentença recorrida que “com pertinência para o conhecimento da lide, não se deram quaisquer factos como não provados”; inexistem, portanto, “Factos não provados”.

F. Permanece então a dúvida: o Tribunal assumiu ou não que o júri do procedimento tenha considerado que os erros e omissões aceites não tenham impactado com o valor do contrato ou que não consubstanciem erros de medição?

G. Outra conclusão não pode ser alcançada senão a de que que a Mma. Juiz seguiu determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão, e, em vez de a tirar, decidiu noutro sentido.

H. Isto posto, padecendo a sentença recorrida do vício apontado, de nulidade com fundamento na oposição entre os seus fundamentos e a decisão, pelo que tem o presente recurso, que proceder.

I. Deveria ter considerado o Tribunal na douta Sentença de que se recorre que, relativamente ao suprimento dos erros e omissões detetados em fase de esclarecimentos e expressamente aceites pelo Réu, agora Recorrente, nunca se tratou de uma omissão da indicação e autonomização do valor correspondente, porquanto a entidade [SCom02...], Lda. declarou que no preço contratual indicado estariam incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que fossem identificados e aceites pelo dono de obra, nos termos do disposto artigo 50º do CCP (cfr. c - Proposta de Preço_signed.pdf).

J. Mais tendo ainda declarado que aceitava o valor incorporado no preço ou preços indicados na proposta, atribuído a cada um dos suprimentos (Erros e Omissões aceites pelo Dono de Obra) - cfr. e - Suprimentos_signed.pdf.

K. E, afinal, veio o Júri do Procedimento a considerar em sede de esclarecimentos, que os erros e omissões apresentados pelos concorrentes ([SCom02...], Lda. e outros) não consubstanciavam erros de medição - motivo pelo que, não foi atribuído valor para suprimentos para os erros e omissões.

L. Considerou ainda o Júri do Procedimento que, tais erros e omissões, não impactaram no preço base inicialmente estabelecido, motivo pelo qual, não existiu lugar à apresentação da declaração enunciada na alínea a) do n.º 2 do artigo 11.º do Programa do Concurso.

M. A Construção de Equipamentos de Saúde Primária – USCP ..., no âmbito do acordo de Colaboração com a ARS Norte, na freguesia ... é um projeto de enorme envergadura e complexidade, no montante de 1.525.000,00 € (Um Milhão, Quinhentos e Vinte e Cinco Mil Euros), com impacto sobre a cidade ..., sobretudo com impacto na vida de uma comunidade de densidade populacional de 1322,8 hab./km².

N. Os princípios da proporcionalidade e do “favor” do procedimento, apontam para a necessidade de afastar, como norma do caso, uma solução de exclusão da proposta que, em concreto, se mostra irrazoável, desnecessária e desadequada e determinam uma interpretação das regras do Código dos Contratos Públicos no sentido de admitirem válvulas de escape, que permitam evitar a exclusão de uma proposta cuja valia não vem questionada e a exclusão de um concorrente cuja vontade firme de contratar não é posta em causa, apenas como decorrência de uma irregularidade formal .

O. O MUNICÍPIO ..., na sua qualidade de Beneficiário Final, é diretamente responsável pela implementação e execução deste projeto, com o apoio financeiro do PRR, no montante de € 1.547.700,00.

P. E, este apoio é imprescindível para a concretização da meta contratada, cujo prazo final para conclusão é 30 de junho de 2026.

Q. Eventual atraso na obra e no cumprimento dos prazos estabelecidos pode acarretar graves consequências, não apenas para a execução do projeto em si, mas também para a continuidade do financiamento, que está condicionado ao cumprimento dos objetivos temporais do PRR.

R. Qualquer desvio significativo no procedimento de contratação poderá resultar na perda dos fundos atribuídos, prejudicando não apenas o MUNICÍPIO ..., mas toda a comunidade, sendo gravoso para o interesse público, tendo em vista o impacto potencial na implementação de um projeto de elevada importância para a comunidade.

S. Atenta a urgência e a sensibilidade do cumprimento dos prazos no âmbito do PRR, e tendo em vista a salvaguarda do interesse público e a continuidade do financiamento devem ser adotadas soluções que permitam colmatar qualquer irregularidade formal, de forma proporcional, evitando assim o risco de exclusão injustificada e de prejuízos ao projeto e à população a que se destina.

T. Face ao exposto, salvaguardando o devido respeito, que é todo, crê o Recorrente que andou mal a douta Sentença ao entender que os argumentos aduzidos pelo aqui Recorrente não detinham qualquer acolhimento legal, pelo que os julgou totalmente improcedentes, uma vez que deve ser elevada a razão imperiosa de interesse geral e o interesse económico de eventual perda de fundos europeus, por atraso na execução de projeto financiado.

U. Deverá, assim, ser aplicável o princípio invocado, constante do brocardo latino utile per inutile non vitiatur, porquanto eventual vício nunca teria uma influência decisiva sobre o conteúdo do ato administrativo, sendo suprida aquela irregularidade, sob pena de risco de exclusão injustificada e prejuízos ao projeto (perda de financiamento dos fundos) e à população a que se destina por incumprimento rigoroso dos prazos estabelecidos no âmbito do PRR.

A Recorrida autora contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, deduzindo ainda ampliação do objeto do recurso, com a consequente decisão de exclusão da proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], por esta não ter apresentado o documento, obrigatório, previsto no artigo 11.º, n.º 2, al. l) do Programa do Procedimento, nos termos previstos no artigo 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f) e artigo 146.º, n.º 2, alíneas d) e o), ambos do CCP, nos termos das seguintes conclusões que apresenta:

a) Vem o Réu MUNICÍPIO ... apresentar recurso da douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Juízo de Contratos Públicos, que decidiu (i) anular o ato de adjudicação do contrato à CI [SCom02...]; (ii) condenar o Réu a excluir a proposta apresentada pela CI [SCom02...] e, (iii) condenar o Réu a adjudicar o procedimento concursal à Autora.

b) Entende a Recorrida que a decisão do Tribunal “a quo” não merece qualquer reparo ou censura, pois julgou com acerto e observância dos factos e da Lei aplicável e consubstancia a única solução que consagra a justa e rigorosa interpretação e aplicação ao caso “sub judice”, das atinentes normas legais.

c) Estando o objeto e o âmbito do recurso delimitados pelas respetivas conclusões, são, em síntese, duas, as conclusões do Recorrente que importa apreciar: (i) que a decisão recorrida padece do vício ... de nulidade com fundamento na oposição entre os seus fundamentos e a decisão e (ii) que um atraso na execução da obra pode acarretar graves consequências, quer para a execução do projeto.

d) Quanto à primeira conclusão, e ao contrário do que pretende o Recorrente, inexiste qualquer oposição entre os fundamentos e a decisão, porquanto, apesar de o Exmo. Júri promover, em parte, no Relatório Final (na sequência da audiência previa da Recorrida), que em sede de esclarecimentos, … os erros e omissões apresentados pelos concorrentes não consubstanciavam erros de medição, pelo que, não foi atribuído valor para os suprimentos e que tais erros e omissões não tiveram impacto no preço base inicialmente estabelecido….

e) A verdade é que este mesmo Júri escreveu algo bem diferente no documento dos esclarecimentos, erros e omissões (datado de 19.07.2024, anexo II ao Relatório Preliminar de 07.10.2024) – Cfr PA – páginas 2589 a 2604), nos temos infra:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

f) Esclarecimentos estes que o Exmo. Júri prestou aos concorrentes, nos termos do disposto no artigo 50.º, n.º 5 do CCP, na sequência do que estes solicitaram quanto

à lista dos erros e omissões das peças do procedimento e que fazem parte integrante das peças do procedimento (cfr. n.ºs 8 e 9 deste referido artigo 50.º do CCP).

g) Na sequência dos quais, tinham os concorrentes a obrigação de indicar na sua (PROPOSTA), entre outros, os elementos exigidos pelo Dono de Obra, previstos no artigo 11.º do Programa do Procedimento designadamente, nos seus n.ºs 1 e 2, al. a) que:

1 - Na proposta o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.

2 - Na proposta o concorrente deve indicar os seguintes elementos:

a) Declaração contendo a decomposição do valor global da proposta, incluindo a discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso…

h) DECLARAÇÃO esta que o concorrente “[SCom02...]” não apresentou com a sua proposta, nos termos assim exigidos pela Entidade Adjudicante, como assim decorre do seu documento "c - Proposta de Preço_signed", uma vez que não procede à "discriminação de(do) valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso".

i) E que, por isso, a Mma. Juiz do Tribunal a quo logo enunciou e declarou na sua fundamentação de direito existir “… omissão da indicação e autonomização do valor correspondente ao suprimento dos erros e omissões detetados em fase de esclarecimentos …” e consequente incumprimento deste artigo 11.º do Programa do Procedimento (PROPOSTA),

j) Acrescentando, quanto à “imperatividade da exclusão da proposta submetida pela CI”, o seguinte:

“Tampouco se olvide que foi a própria Entidade Adjudicante que optou por exigir tal discriminação autónoma dos valores para suprimentos de erros e omissões, em sede de aprovação das peças concursais, assim se auto-vinculando á exigência estabelecida.

Na verdade, a entidade adjudicante detém, na definição dos concretos aspectos da execução do contrato não sujeitas á concorrência, bem assim como nas específicas técnicas atinentes aos produtos, serviços ou habilitações dos operadores, uma ampla margem de apreciação e conformação, salvaguardado que seja o princípio da concorrência e as estipulações do artigo 49, n.º 4, do CCP)

Tal discricionariedade na definição dos concretos aspectos diferenciadores que reputa de mais adequados para a execução daquele contrato termina precisamente aí aquando da aprovação das peças concursais. Na realidade, é nesse momento que a Entidade Adjudicante estabelece as regras concursais que se aplicam a todos, inclusive a si própria, passando a estar absolutamente vinculada toda a sua actividade!

Ou seja, toda a sua actuação passa a ser decorrente da sua autovinculação anterior, que advém da publicitação das normas procedimentais ao abrigo das quais quis regular a tramitação do procedimento concursal (neste sentido, veja-se o do Tribunal Central Administrativo do Norte de 13/09/2023, P. 1661/22.5BEPRT, disponível em www.dgsi.pt)”. Realces, nossos.

E, ainda, que,

k) “Caso algum dos concorrentes reputasse as disposições constantes das peças concursais de ilegais, sobre o mesmo impendia o ónus de impugnação de tais peças conformadoras, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 103º do CPTA. Não o tendo feito, e tendo a CI inclusive declarado expressamente aceitar tais normativos, nada mais lhe restava que não fosse sujeitar-se às regras aí estipuladas, designadamente, às exigências do artigo 11º do Programa do Procedimento”

l) Para concluir, a Mma. Juiz do Tribunal a quo que “Nestes termos, não tendo a CI procedido à discriminação dos valores necessários para o suprimento de erros e omissões aceites pela Entidade Adjudicante, ainda que fosse para indicar que os mesmos redundariam em € 0, estava o Réu obrigado a excluir a proposta por aquela apresentada, de acordo com este normativo, bem assim como o previsto nos artigos 70º, nº 2, alínea a), e 146º, n.º 2, alíneas d) e o), ambos do CCP”

m) Posição que a Recorrida subscreve, in totum, por considerar que a Sentença recorrida apurou e ponderou, de forma fundamentada, todos os fatos relevantes para a boa decisão da causa.

n) Por isso, bem andou o Tribunal “a quo” ao decidir julgar a ação procedente e considerar que a proposta da CI [SCom02...] não poderia ser aceite por não ter cumprido com aspetos da execução do contrato não submetido à concorrência e ter considerado – como assim o fixou, em resposta ao requerimento de retificação da sentença – que “… incumbia à CI indicar na sua proposta que o valor atribuído aos erros e omissões equivalia a €0. De outra forma o júri do procedimento desconsideraria em absoluto as regras relativamente às quais previamente se autovinculou”.

o) Quanto à segunda conclusão para a procedência do recurso e assim revogada a sentença recorrida, alega o Recorrente como seu fundamento – mas sem qualquer respaldo legal - que um atraso na execução da obra (cujo prazo final para conclusão deveria ser até 30.06.2026, para beneficiar dos apoios comunitários) pode acarretar graves consequências, quer para a execução do projeto, quer para a continuidade do financiamento associado, por condicionado ao cumprimento dos objetivos do PRR.

p) Argumento totalmente inaceitável e inconcebível porquanto se é/era objetivo do Recorrente dar início à execução da empreitada o mais breve possível, bastaria a este fazer o mesmo que fez a CI: Não recorrer da sentença e acatar a decisão do Tribunal “a quo”.

q) Para além de que qualquer eventual ultrapassagem do prazo de execução da empreitada para além de junho de 2026, apenas decorre de responsabilidade do Recorrente que não foi capaz de adjudicar a empreitada dos autos, até finais do ano de 2024 para assim poder cumprir o prazo de 30.06.2026 (dado que o prazo previsto para a execução da empreitada e de 18 meses).

r) Donde, eventuais limitações temporais para a execução do aludido incentivo financeiro do PRR (junho de 2026), não resultam da atuação do Recorrido/Tribunal, mas de um atraso já acumulado, na promoção deste Concurso e desta obra, da responsabilidade da Entidade Adjudicante por não ter promovido, atempadamente, as ações necessárias tendentes à realização desta obra, em tempo.

s) Pelo que também quanto a esta referida alegação (sempre desacompanhada de qualquer fundamentação legal), a decisão aqui em crise não merece qualquer reparo ou censura.

OUTROSSIM,

t) Em ampliação de recurso, nos termos do artigo 636º, n.º 1 do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, a Recorrida requer a este Venerando Tribunal que, a título subsidiário (prevenindo, pois, a necessidade da sua apreciação por hipotética procedência deste recurso), permita a ampliação do seu âmbito e prolate douto Acórdão que declara que - para além do fundamento em que se apoiou a Mma. Juiz do Tribunal a quo para decidir pela procedência dos pedidos formulados pela Autora ocorre idêntica razão para decidir excluir a proposta apresentada pela CI-[SCom02...], por esta não ter apresentado o documento, obrigatório, previsto no artigo 11.º, n.º 2, al. l) do Programa do Procedimento,

u) Na verdade, conforme alegou a Autora, e assim ficou fixado na douta Sentença (na “Fundamentação de Direito”), “... a proposta submetida pela CI deveria ter sido excluída pelo facto de não ter apresentado documento comprovativo da inscrição de um dos técnicos, o Diretor de Obra, na respetiva ordem profissional, tal como exigido no artigo 11.º do Programa do Procedimento. Sublinha que o artigo 18.º de tal peça concursal cominava a falta de apresentação de tal documento com a exclusão da proposta, como aliás procedeu o júri do procedimento quanto a outros concorrentes. Por fim, alega que tal falha não era susceptivel de ser suprida com recuso ao expediente previsto no artigo 72 do CCP, por se estar perante um elemento substancial e material da proposta, que não estritamente formal”.

v) Apreciando este imputado vicio ao ato impugnado, referiu a Mma. Juiz do Tribunal a quo, que “compulsado o probatório coligido, resulta claro que o comprovativo da inscrição dos elementos que compunham a equipa técnica na respectiva ordem profissional era um documento obrigatório da proposta, conforme estipulado no artigo 11.º do Programa do Procedimento”, e que “…contrariamente ao defendido pelo Réu na sua contestação, a redação do artigo 18.º desta peça concursal impunha a exclusão da proposta que não fosse instruída com todos os documentos exigidos”,

w) Referindo, a este propósito, o seguinte: “Assim, do uso do pronome “todos” em tal norma depreende o Tribunal que basta a falta de um dos documentos exigidos para que a proposta deva ser excluída”. – Cfr. pág. 24/27 da Douta Sentença.

x) E, ainda, “Na verdade, quando exigido pelo Programa do procedimento … a falta de instrução da proposta com concreto documento que contenha termo ou condição fixado no caderno de encargos respeitante à execução do contrato não submetida à concorrência determina a exclusão da proposta, nos termos dos artigos 57º, n.º 1, alínea c), 70º, n.º 2, alínea b) e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP”. Cfr. pág. 26 da Douta Sentença.

y) Posição que a Autora/Recorrida subscreve e que, por isso, a proposta apresentada pelo Concorrente “[SCom02...], Lda” teria de ser excluída, pelo facto de não ter apresentado, com a proposta – como era obrigatório - o referido documento comprovativo da inscrição do diretor de obra, na sua ordem profissional, por assim o ter previamente determinado a entidade adjudicante, quando fixou como causas de exclusão das propostas, as “que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no presente Programa do Procedimento, ou não cumpram o que ali se encontra estabelecido” – Cfr. artigo 18.º, n.º 1 al. d) do PP.

z) Razão pela qual a falta deste documento da proposta, por obrigatório (nos termos previstos no artigo 11.º do PP), determina, sem mais, a exclusão da proposta do concorrente [SCom02...], Lda por violação das disposições conjugadas do artigo 57.º, n.º 1, al. b) e c); artigo 70.º, n.º 2, al. a), b) e f); artigo 146.º, n.º 2, al. d) e o), todos do CCP.

aa) E, consequentemente, inadmissível o recurso ao expediente previsto no artigo 72.º, n.º 3 do CCP, que o Exmo. Júri utilizou para salvar a proposta do concorrente [SCom02...], Lda, dando-lhe a oportunidade de regularizar aquela falha na documentação - que a Mma. Juiz a quo validou, ainda que erradamente no entendimento da Recorrida – porquanto, e seguindo a jurisprudência uniforme e mais recente dos Tribunais Superiores, nesta fase de esclarecimentos e suprimento das propostas, apenas se podem solicitar esclarecimentos – nunca junção de documentos novos – caso estes “... não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º”,

bb) E que a omissão deste documento obrigatório (ou melhor a falta do documento na proposta) não pode ser reconduzida a uma situação de mera irregularidade, posteriormente suprível, por não estar em causa qualquer irregularidade formal suscetível de suprimento, a que especificamente a este normativo se destina, dado que a regularização prevista no n.º 3 do artigo 72.º do CCP, não poderá incidir sobre elementos substanciais/materiais das propostas ou das candidaturas idóneos a beliscar o princípio da concorrência, igualdade de tratamento e transparência (cfr. neste sentido, na jurisprudência nacional Acórdão do TCAN de 19-02-2021, proc. 00731/20.9BELSB, bem como, Acórdão do TCAS de 10-12-2020, proc. 49/20.3BEALM disponíveis em www.dgsi.pt).

cc) Ora, porque o documento aqui em falta não configura documento do tipo dos que constam da enumeração, exemplificativa, da alínea a) do nº 3 do artigo 72º do CCP, e por conseguinte, não é documento que se limita a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, não podia o júri do procedimento ter deitado mão da previsão do artigo 72º, n.

º 3 do CCP, que não se destina a suprir a falta de apresentação no procedimento concursal de elemento de apresentação obrigatória e tido pela entidade adjudicante como integrante da proposta, o que significa que se tratava de formalidade essencial e, por isso, não configurava situação sob a alçada da previsão legal plasmada no n.º 3 do artigo 72.º do CCP mas antes, da ausência de documentos que se enquadra na previsão da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, que impõe como consequência a exclusão da proposta”.

dd) Donde se impunha, também por esta razão, a exclusão da proposta da CI-[SCom02...], Lda, nos termos previstos no artigo 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f) e artigo 146.º, n.º 2, alíneas d) e o), ambos do CCP.

Notificado destas, o recorrente MUNICÍPIO ... veio responder à matéria da ampliação do objeto do recurso, pugnando pela confirmação da sentença na parte que respeita ao comprovativo da inscrição na ordem profissional do diretor, terminando com as seguintes conclusões:

A. Entendeu o Júri em sede de Relatório Preliminar, através da mera consulta ao site da Ordem Profissional que seria possível confirmar a inscrição ativa na ordem profissional do Diretor de Obra, demonstrando, desta forma, a sua habilitação.

B. O documento comprovativo de inscrição na Ordem profissional não constitui um atributo da proposta, mas apenas comprova a qualificação do diretor de obra já demonstrada no CV.

C. Não obstante e conforme consta no Relatório Preliminar, foi entendimento do Júri tratar-se de um documento que se limita a comprovar factos anteriores à data da apresentação da proposta.

D. E que, caso a adjudicação recaísse sobre aquele concorrente - o que veio a acontecer - sempre deveria ser solicitado o respetivo comprovativo juntamente com os documentos de habilitação – o que também veio a suceder.

E. Sendo certo que as propostas com irregularidades que sejam formais, mas não essenciais e que não careçam de ser supridas, não podem ser excluídas.

F. Impunha-se a articulação entre os princípios da transparência, imparcialidade e igualdade e aqueles que asseguram a concorrência, a proporcionalidade, a justiça, a razoabilidade, a boa-fé e a prossecução do interesse público, concretizando-se tal equilíbrio, como bem assinala Jorge Andrade da Silva, nomeadamente por via do “princípio do aproveitamento dos atos, mesmo quando praticados pelos potenciais cocontratantes”.

G. Com efeito, as propostas com irregularidades que sejam formais que necessitem de ser supridas, só podem ser eventualmente excluídas se não regularizadas no âmbito de um processo de regularização, desencadeado pelo Júri, com vista a ultrapassar a irregularidade - prevista no nº 3 do artigo 72.º do CCP e nº 1 do artigo 108.º do CPA.

H. Acontece que, devidamente notificada nos termos disposto na alínea a), do nº 3, do artigo 72.º do CCP (cfr. Ofício 2024, DF, S, 1,17072, de 28 de novembro de 2024), a concorrente [SCom02...], LDA, apresentou no dia seguinte a tal notificação o comprovativo da inscrição do Diretor de Obra, na respetiva ordem profissional, desde 06 de fevereiro de 2006 – cfr. código de autenticidade 84f47f4ee2.

I. Face ao exposto, e como resultou plenamente provado, a eventual irregularidade foi ultrapassada, pelo que não se aplica a exclusão.

J. E, esta regularização não constitui qualquer violação dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento ou da transparência, nem os coloca minimamente em causa.

K. Conforme se lê no sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de março de 2025, Processo 308/22.4BECTB, “I – O art. 72º nº 3 do CCP não é incompatível com o art. 146º n.º 2 al d) do CCP que prevê expressamente a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no art. 57º n.º 4 e 5 do CCP. O art. 72º nº 3, está previsto precisamente para o tipo de situações que implicariam a exclusão do concurso mas que o legislador entendeu que se justificava o convite ao suprimento.

L. A falta de poderes de representação para intervir no procedimento só pode ser suprida, nos termos do art. 72º, 3 do CCP, na redação do Dec. Lei 111-B/2017, de 31 de agosto, se esses poderes tiverem sido conferidos antes da data da apresentação da proposta”.

M. Tendo em consideração o que antecede, bem andou o douto Tribunal na sentença proferida a 28 de maio de 2025, ao decidir que, “limitando-se tal documento a atestar uma qualidade anterior à apresentação das propostas, improcede a argumentação da Autora, não se verificando o arguido vício”.

N. Em face de todo o exposto, torna-se inexorável reconhecer que a atuação do Júri e do Tribunal não só respeitou integralmente o quadro normativo aplicável, como também corporizou, com equilíbrio e justiça, os princípios estruturantes da contratação pública, revelando-se, por isso, absolutamente infundada a pretensão da Autora através da requerida ampliação de recurso.

O. À vista do exposto, é forçoso concluir-se que não merece a ampliação do recurso interposto o menor provimento, sendo a falta de razão do Recorrente manifesta.

Por despacho de 08/08/2025 da Mm.ª Juíza a quo foi indeferida a arguida nulidade da sentença e admitido o recurso com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos para este Tribunal Central Administrativo, ao qual os autos foram remetidos em 11/08/2025.

Neste notificado o Dig.mo Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido Parecer.

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Redistribuídos os autos em 01/09/2025 (cf. Despachos n.º 15/2025, de 27 de agosto e n.º 26/2025, de 4 de setembro do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste Tribunal) são, agora, submetidos à Conferência para julgamento.

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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.

No caso as questões essenciais trazidas em recurso, e que cumpre decidir, são as seguintes:

- saber se a sentença recorrida é nula por oposição entre os seus fundamentos e a decisão – (vide conclusões A). a H). das alegações de recurso);

- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de direito quanto à solução jurídica da causa ao ter anulado o ato de adjudicação – (vide conclusões I). a U). das alegações de recurso)

E quanto à ampliação do objeto do recurso requerida a título subsidiário pela Recorrida autora, a questão essencial a decidir é a de saber se ao contrário do decidido na sentença recorrida, a proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], Lda. devia ter sido excluída nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f) e artigo 146.º, n.º 2, alíneas d) e o), ambos do CCP, por não ter apresentado documento comprovativo da inscrição de um dos técnicos, o Diretor de Obra, na respetiva ordem profissional, tal como exigido no artigo 11.º do Programa do Procedimento – (vide conclusões T). a DD) das suas contra-alegações).

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III. FUNDAMENTAÇÃO

A – De facto

O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na decisão recorrida:

A) Entre o Réu e a ARS Norte foi celebrado um acordo de colaboração para a construção de novas unidades de cuidados de saúde primários, com financiamento comunitário, concretamente, do PRR (cf. fls. 1 e seguintes do PA);

B) O prazo de execução de tal acordo de financiamento termina a 30/06/2026 (cf. idem);

C) A 01/07/2024, a Câmara Municipal ... deliberou aprovar o lançamento de procedimento concursal para a empreitada de “Construção de equipamentos de saúde primária – UCSP de ... – Acordo de colaboração com a ARS Norte, na freguesia ...” (cf. idem);

D) A decisão identificada no ponto anterior foi objecto de publicação no Diário da República, 2ª Série, nº 118, de 20/06/2024, sob o Anúncio nº 12488/2024 (cf. fls. 11 e seguintes do PA);

E) A Entidade Adjudicante aprovou o Caderno de Encargos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) Cláusula 9.ª Prazo de execução da empreitada. 1 - O empreiteiro obriga-se a:

a) Iniciar a execução da obra na data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial ou ainda da data em que o dono de obra comunique ao empreiteiro a aprovação do plano de segurança e saúde, são esta última data seja posterior; b) Cumprir todos os prazos parciais vinculativos de execução previstos no plano de trabalhos em vigor; c) Concluir a execução da obra e solicitar a realização de vistoria da obra para efeitos da sua recepção provisória no prazo de 18 (dezoito) meses, a contar da data da sua consignação. (…) (cf. fls. 31 e seguintes do PA);

F) A Entidade Adjudicante aprovou igualmente o Programa de Concurso, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) Artigo 4.º Preço Base. O preço base do procedimento é de € 1.662.587,77 (um milhão seiscentos e sessenta e dois mil quinhentos e oitenta e sete euros e setenta e sete cêntimos), sendo o preço máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objecto do contrato a celebrar. (…) Artigo 7.º Critério de adjudicação. 1 - A adjudicação será feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofactor, através da avaliação do preço enquanto único aspecto da execução do contrato a submeter à concorrência, de acordo com a alínea b) do nº 1 do artigo 74º do CCP, na sua redacção actual. 2 – No caso da existência de dois ou mais concorrentes que apresentem o mesmo preço, a adjudicação será efectuada ao concorrente que apresente o melhor preço no Capítulo 1 – Arquitectura. 3 – A manter-se o empate, a adjudicação será efectuada ao concorrente que apresente o melhor preço no Capítulo 2 - Estruturas. 4 – Por último, se o empate se mantiver, será efectuado sorteio presencial, cujas condições serão oportunamente notificadas a todos os concorrentes. (…) Artigo 11.º Proposta. 1 – Na proposta o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo. 2 – Na proposta o concorrente deve indicar os seguintes elementos: a) Declaração contendo a decomposição do valor global da proposta, incluindo a discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso. - O preço que não deve incluir o I.V.A., deve ser indicado em algarismos. Quando o preço constante da proposta for também indicado por extenso, em caso de divergência, este prevalece, para todos os efeitos, sobre o preço indicado em algarismos. - A proposta deve mencionar expressamente que ao preço total acresce o I.V.A., indicando o respectivo valor e a taxa legal aplicável; b) A proposta deve indicar os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou certificados de empreiteiro, ou declaração de habilitação, emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P.; c) O disposto na alínea anterior é aplicável aos agrupamentos de concorrentes, devendo estes, para o efeito, indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que cada um dos seus membros se propõe executar; d) Nota justificativa do preço global proposto; e) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo; f) Prazo de execução; g) Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução; h) Programa de trabalhos incluindo plano de trabalhos, plano de mão-de-obra, plano de equipamento e plano de estaleiro, elaborados de acordo com o Caderno de Encargos e nos termos do artigo 361º do Código dos Contratos Públicos; i) Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução da obra; j) Plano de Pagamentos; k) Um cronograma financeiro, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços; l) Descrição da constituição e organização da equipe técnica proposta para a execução do contrato, incluindo os comprovativos de inscrição nas respectivas ordens profissionais e os currículos vitae, nos quais deverão ser mencionadas as habilitações e os trabalhos executados que os técnicos já realizaram em empreitadas do tipo ou equivalente à ora objecto do presente procedimento concursal (de acordo com o ponto 1.2 das Condições Técnicas Gerais);

m) Outros atributos que respeitem a aspectos da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. (…) Artigo 13.º Documentos que constituem a proposta. 1 - A proposta deverá ser constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração na qual os concorrentes indiquem o seu nome, número fiscal de contribuinte, número de bilhete de identidade ou de pessoa colectiva, estado civil e domicílio ou, no caso de pessoa colectiva, a denominação social, número de pessoa colectiva, sede, filiais que interessem à execução do contrato, objecto social, nome dos titulares dos corpos sociais e de outras pessoas com poderes para a obrigarem, conservatória do registo comercial onde se encontra matriculada e o seu número de matrícula nessa conservatória; b) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo I ao presente Programa do Procedimento, do qual faz parte integrante; c) Cópia do pacto social ou certidão, devidamente actualizada, emitida pela Conservatória do Registo Comercial, onde conste o objecto de sociedade do concorrente; d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando aplicável. (…) Artigo 18.º Exclusão de propostas. 1 – São excluídas as propostas: a) Que tenham sido apresentadas depois do prazo fixado; b) Que sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto no n.º 3 do artigo 6º do presente Programa do Procedimento; c) Que sejam apresentadas por concorrentes relativamente aos quais ou, no caso de agrupamentos de concorrentes, relativamente a qualquer dos seus membros, o MUNICÍPIO ... tenha conhecimento que se verifica algumas das situações previstas no artigo 55º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, na sua redacção actual; d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no presente Programa do Procedimento, ou não cumpram o que ali se encontra estabelecido; e) Que sejam apresentadas como variantes, em violação do disposto no presente Programa do Procedimento; f) Que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixado no presente Programa do Procedimento; g) Que sejam constituídas por documentos falsos ou nas quais os concorrentes prestem culposamente falsas declarações; h) Que sejam apresentadas por concorrentes em violação do que se encontra expressamente previsto nas regras do programa do procedimento. 2 – São ainda excluídas as propostas cuja análise revele: a) Que não apresentam algum dos atributos da proposta, nos termos referido no presente Programa do Procedimento; b) Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspectos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência; c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos; d) Que o preço contratual seria superior ao preço base; e) Um preço total anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos previsto no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, na sua redacção actual; f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis; g) A existência de fortes indícios de actos, acordos, práticas ou informações susceptíveis de falsear as regras de concorrência. (…)” (cf. fls. 1150 e seguintes do PA);

G) A 06/08/2024, o Réu apresentou resposta aos pedidos de esclarecimentos e decisão sobre as listas de erros e omissões apresentadas pelos interessados, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, sendo vários deles respeitantes a quantidades a fornecer, bem assim como a tipologias de material, designadamente: “(…) Esclarece-se que o Item do artigo 1.1.2.1 deve ser considerado e actualizado com o seguinte texto «Execução e desenvolvimento do Plano de Segurança e Saúde de acordo com o contrato e a legislação em vigor, incluindo todos os meios e trabalhos e em conformidade com o tipo de obra a executar, execução da planta de implantação indicando a localização e composição do estaleiro, tudo executado de acordo com o Dec. Lei 273/03 de 29 de Outubro de 2003, nomeadamente o respeitante aos Artigos 14.º e 15.º».

(…) Sugere-se a visita ao edifício, uma vez que se trata de um local exterior público, não será necessário o agendamento com o promotor. O edifício foi construído há muitos anos e poderá não haver garantias de se encontrar no mercado a marca de tijolo utilizada. Caso seja o caso, deverá o empreiteiro apresentar amostras do tipo ou equivalente para aprovação da fiscalização e Dono de Obra. (…) Os trabalhos de apoio à adaptação do sistema de rega, contempla a desmontagem dos seus componentes que colidem com o perímetro da obra e das zonas que o empreiteiro prevê ocupar com a área de estaleiro. A alteração do sistema de rega final, será executado pelos serviços camarários. Solicita-se ao empreiteiro os trabalhos de apoio necessários para não danificar as infra-estruturas de rega existente. Os materiais a que se refere o artigo são os que o empreiteiro ache por convenientes empregar, para dar o apoio necessário. Este artigo não implica o fornecimento e aplicação de qualquer elemento novo constituinte do sistema de rega. (…) As espessuras dos apainelados é de 19mm. Podem ser admitidas espessuras mínimas de 16mm desde que sejam respeitados os planos e a estereotipia dos desenhos. (…) As espessuras dos apainelados dos vãos é de 19 mm de vista. (…) A teia é semi-opaca de poliéster multilaminado (sem perfuração), à cor cinza-escuro pelo interior e face exterior em cor branca. Rolo em alumínio extrudido, suportes em aço galvanizado a quente e termolacados a branco, accionado por corrente metálica. (…) Aplicação de soleiras em pedra natural de moleanos ou granito as pedras a utilizar deverão possuir de 3cm de espessura, para cortar de acordo o desenho das soleiras do edifício pré-existente. (…) Trata-se da elaboração das Telas Finais de todas as infra-estruturas e local de todos equipamentos instalados, do capítulo em questão. O empreiteiro poderá tomar por base meramente indicativa o número de desenhos fornecido em concurso, e eventuais outros desenhos que ache por conveniente acrescentar e quantificar o custo da sua elaboração. Para facilitar este trabalho, em fase de obra, serão fornecidos os desenhos em formato editável. (…) Conforme peças desenhadas, considerar 22 unidades. (…) O valor do trabalho deve ser avaliado através do fornecimento e montagem, de todos os elementos, acessórios e trabalhos necessários de acordo com as condições técnicas especiais. (…) Os pedidos de esclarecimentos apresentados, não consubstancia quaisquer alterações fundamentais às Peças do Procedimento, nem tem impacto no preço base oportunamente estabelecido. Remete-se em anexo o Mapa de Quantidades devidamente rectificado, que contém os esclarecimentos e a decisão sobre os erros e omissões apresentados, estando alguns erros e omissões aceites, assim como a rectificação da descrição de alguns artigos de forma mais detalhada, ambos sinalizados a vermelho. Deve ser este o Mapa de Quantidades a utilizar para apresentação de propostas. (…)” (sublinhado nosso) (cf. fls. 2607 e seguintes do PA);

H) A 15/08/2024, a Autora apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 1.661.860,87, proposta que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 2682 e seguintes do PA);

I) Na mesma data, a CI [SCom02...] apresentou também a sua proposta, que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. idem);

J) A CI propôs-se executar a empreitada em causa pelo preço contratual de € 1.525.000,00, afirmando na sua declaração o seguinte: “(…) O preço contratual proposto não inclui o imposto sobre o valor acrescentado. À quantia supra mencionada incidirá o imposto sobre o valor acrescentado à taxa legal em vigor. Mais declara que no preço contratual acima indicado estão incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que tenham sido identificados e aceites pelo dono de obra, nos termos do artigo 50º do CCP. (…)” (cf. fls. 2686 e seguintes);

K) A CI juntou ainda a sua proposta a seguinte declaração: “[SCom02...], Lda., (…), depois de ter tomado conhecimento do objecto da empreitada da obra pública «Construção de Equipamentos de Saúde Primária – ESCP ... – Acordo de Colaboração com a ARS Norte, na freguesia ...», declara que aceita o valor incorporado no preço ou preços indicados na proposta, atribuído a cada um dos suprimentos (Erros e Omissões aceites pelo Dono de Obra).” (cf. idem);

L) A CI propôs-se ainda executar a empreitada no prazo de 18 meses, contabilizando como início o dia 04/11/2024 e o término o dia 27/04/2026 (cf. fls. 2695 e seguintes do PA);

M) No documento da proposta da CI intitulado “Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Obra”, pode ler-se, designadamente, o seguinte: “(…) 3.1. Afectações da Equipa Técnica. A equipa técnica é composta por um Director Técnico com as qualificações necessárias para a execução da empreitada a concurso, que será o representante legal do adjudicatário com a fiscalização, e um técnico de segurança. Estes serão responsáveis respectiva mente pela gestão, organização, controle e planeamento da empreitada e desenvolvimento e implementação do Plano de Segurança, Saúde e Higiene a implementar em obra. O apoio administrativo será assegurado por um medidor/apontador e um desenhador/preparador de obra. A equipa técnica será composta pelo seguinte corpo técnico, com as afectações correspondentes na empreitada: 1 Director Técnico da Empreitada (30%); 1 Representante Permanente do Empreiteiro (Director de Obra) (100%); 1 Responsável de Higiene, Segurança e Saúde (30%); 1 Encarregado Geral (100%). O apoio topográfico será assegurado por uma equipa de topografia munida de uma estação total. Todo o restante pessoal interveniente será de acordo com o plano de mão-de-obra apresentado em anexo, recorrendo-se em primeiro lugar às disponibilidades do quadro da empresa e seus principais subempreiteiros e na sua inconveniência ou pontual escassez, às disponibilidades do mercado regional. Considerámos para a execução da obra, uma estrutura organizacional, com uma Direcção técnica, com funções de representação perante o Dono da Obra e coordenação de todos os sectores intervenientes no cumprimento das obrigações contratuais, com particular acuidade nos departamentos de Segurança, Controle de Qualidade, Consultorias e execução da empreitada, que será fundamentalmente apoiada em três direcções: - Direcção de Obra; Direcção Administrativa e Financeira; - Direcção de Produção. (…)” (cf. fls. 2796 e seguintes do PA);

N) A CI juntou ainda o currículo de vida de «AA», Director Técnico de Obra, e correspondente comprovativo de graduação académica; de «BB», Técnico Superior de Segurança no Trabalho, e correspondente certificado profissional; de «CC», chefe e coordenador de obra, e correspondentes certificados de formação; de «DD», engenheiro técnico, bem como declaração emitida pela Ordem dos Engenheiros Técnicos; de «EE», responsável pelo Departamento Técnico, e cópia da sua cédula profissional emitida pela Ordem dos Engenheiros (cf. fls. 2843 e seguintes do PA);

O) A 07/10/2024, o júri do procedimento proferiu o relatório preliminar, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) O Júri do Procedimento começou por analisar devidamente as propostas apresentadas, avaliando detalhadamente o cumprimento do que se encontra estabelecido nas Peças do Procedimento e respectivos anexos, designadamente a conformidade dos seus conteúdos face aos parâmetros determinados e documentos exigidos, cuja evidência se constitui no Anexo I ao presente Relatório, relativamente ao que se regista: (…) – Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 60.º do CCP, prevalecem sempre, para todos os efeitos os preços unitários mais decompostos. O Júri do Procedimento decidiu proceder a uma rectificação oficiosa dos erros de cálculo da proposta do concorrente [SCom01...], LDA., nos termos do n.º 4 do artigo 72.º do CCP, uma vez que a soma dos totais parciais dos artigos, arredondados a duas casas decimais, não corresponde ao total indicado na proposta do concorrente.

Tendo-se assim procedido à soma de todos os totais parciais dos artigos considera-se assim como valor proposto pelo concorrente, o montante de 1.661.860, 95€ (um milhão, seiscentos e sessenta e um mil, oitocentos e sessenta euros e noventa e cinco cêntimos), acrescido de IVA à taxa legal em vigor. Esta rectificação é aplicável a todos os documentos do concorrente onde conste o valor da sua proposta. – O concorrente [SCom02...], LDA. não apresenta o comprovativo da inscrição na ordem profissional do director da obra. Contudo, é possível confirmar, através do site da respectiva Ordem, que a sua inscrição está activa na Ordem dos Engenheiros Técnico. Assim sendo, considerando que o comprovativo diz respeito comprovar factos anteriores à data do documento que se limita a uma apresentação da proposta, o júri entende que, caso a adjudicação recaia sobre este concorrente, deverá ser solicitado o respectivo comprovativo juntamente com os documentos de habilitação. (…) Atento o exposto antecedentemente, o Júri do Procedimento propõe a seguinte ordenação de propostas:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” (cf. fls. 2903 e seguintes do PA);

P) A 16/10/2024, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) Da análise conjunta das referidas normas, verifica-se que o comprovativo da inscrição na correspondente Ordem Profissional do director de obra se trata de um documento que integra a proposta, sem o qual a mesma se mostra objectivamente incompleta. Ou seja, A entidade outorgante ao definir como definiu as regras a que os concorrentes, em igualdade, se deveriam submeter ao concurso, não referiu que o referido comprovativo tivesse que ser apresentado na fase da habilitação, uma vez que nenhuma das alíneas do n.º 1 do referido artigo 26.º refere que esse documento constitui um documento de habilitação. Pelo contrário, estabeleceu inequivocamente que o mesmo integra a proposta, nos termos previstos na alínea l) do n.º 2 do artigo 11º do referido PP e ponto 1.2, in fine, das Condições Técnicas Gerais. Significa, pois, que na teleologia do Programa do Concurso, tal documento teria obrigatoriamente que integrar a proposta, sob pena de a mesma se mostrar incompleta e, por isso, dever ser excluída, por violação das citadas normas do PP, (…). Mutatis mutandis, não deixou de ser esse o entendimento do júri do procedimento quanto às propostas dos seguintes Concorrentes: Concorrente [SCom03...], Lda.. Motivo de exclusão: «O concorrente não identifica a constituição e organização da equipa técnica nem apresenta os comprovativos de inscrição nas respectivas ordens profissionais e os curriculae vitae de acordo com o exigido no ponto 1.2 das condições técnicas gerais». Concorrente [SCom04...], Lda.. Motivo de exclusão: «O concorrente não identifica o encarregado da construção civil nem apresenta o seu curriculum vitae como as habilitações e os trabalhos executados em empreitadas do tipo ou equivalentes à obra em objecto do presente procedimento concursal, de acordo com o exigido no ponto 1.2 das condições técnicas gerais.» Concorrente [SCom05...], Lda.. Motivo da exclusão: «O concorrente não identifica a constituição e organização da equipe técnica nem apresenta os comprovativos de inscrição nas respectivas ordens profissionais e os currículos vitae de acordo com o exigido no ponto 1.2 das condições técnicas gerais.». Por estes motivos, requer-se a exclusão da proposta do concorrente [SCom02...], Lda.. Segunda razão: Os documentos patenteados ao concurso prescrevem que o prazo da obra é de 18 meses. Ou seja. Se se iniciasse em 4 de Novembro de 2024, terminaria em 4 de Maio de 2026. É certo que, compulsados os documentos apresentados pelo concorrente [SCom02...], Lda., nomeadamente documento Prazo de Execução, verifica-se que o mesmo se vincula a executar a obra no prazo de 18 meses que integra os documentos patenteados ao concurso, nos seguintes termos: (…). Porém. Quando analisado o Plano de Trabalhos, verifica-se que o dito concorrente se propõe executá-los entre 04/11/2024 e 27/04/2026.

Assim, verifica-se que o referido Concorrente se propõe executar os trabalhos num prazo substancialmente diferente (no caso, menor) do que os 18 meses previstos nos documentos patenteados a concurso. Não se mostra possível compatibilizar o Plano de Trabalhos com os restantes Planos, mormente o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamentos, tal como com o Cronograma Financeiro e Plano de Pagamentos. O que, por si só, motiva a exclusão da sua proposta. De resto. Deve acrescer que, não estando o prazo submetido à concorrência, verifica-se que, não se vinculando o referido concorrente ao prazo de 18 meses previsto no procedimento, quanto ao plano de trabalhos, esse facto viola os princípios da concorrência e da igualdade, uma vez que se todos os demais concorrentes soubessem que poderiam apresentar prazos inferiores, poderiam igualmente fazê-lo. Basta imaginar que, ao reduzir o prazo, ganha vantagem económica por via da redução de custo indirectos e de estaleiro, o que é susceptível de alterar o preço fina da proposta. Requer-se, assim, também por estes motivos, a exclusão da referida proposta. Terceira razão: Outrossim, no documento «c Proposta de Preço_signed» do referido Concorrente, verifica-se que este não cumpre com o exigido a) ponto 2 do artigo 11º do Programa do Procedimento, uma vez que não procede à «discriminação de(do) valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso», limitando-se a aceitá-los, declarando «que no preço contratual acima indicado estão incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que tenham sido identificados e aceites pelo dono de obra», como que ignora o segmento obrigatório «discriminação de valor» instruído pelo programa do procedimento. Requer-se, assim, também por estes motivos, a exclusão da referida proposta. Quarta razão: Acresce que o dito Concorrente também não apresenta no documento da proposta o valor corresponde ao IVA e a respectiva taxa, sendo que estava definido especificamente nesta alínea do programa do procedimento que o mesmo «deve mencionar expressamente que ao preço total acresce o I.V.A., indicando o respectivo valor e a taxa legal aplicável.» Requer-se, assim, também por estes motivos, a exclusão da referida proposta. Quinta razão: Por último, constata-se que o concorrente não enumerou todos os documentos constituintes da proposta (documento "Anexo I_signed" da proposta do concorrente), verificando-se a falta da indicação do anexo i.1, referente ao plano de estaleiro, e que de acordo com modelo do Anexo I do programa do procedimento, que instrui o dever o concorrente de: «3) Enumerar todos os documentos que constituem a proposta, para além desta declaração, nos termos do disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 e nos n.ºs 2 e 3 do artigo 57.º». Com efeito, Tal documento foi anexado, porém não existe menção ao mesmo no respectivo anexo que tem como objectivo garantir que o concorrente se propõe a executar «o referido contrato nos termos previstos nos seguintes documentos». Requer-se, assim, também por estes motivos, a exclusão da referida proposta. (…)” (cf. fls. 2929 e seguintes do PA);

Q) A 28/11/2024, o júri do procedimento enviou à CI um convite ao suprimento de irregularidades formais, solicitando a junção do comprovativo da inscrição na ordem profissional do director da obra (cf. fls. 2940 do PA);

R) A 29/11/2024, a CI remeteu ao júri do procedimento o documento comprovativo da inscrição do Director Técnico por si indicado na Ordem dos Engenheiros Técnicos (cf. fls. 2941 e seguintes do PA);

S) A 14/01/2025, o júri do procedimento emitiu o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) Ponderadas as observações apresentadas pelo concorrente acima referido, o júri do Procedimento rejeita as observações formuladas pelo concorrente, nos termos e com os seguintes fundamentos: 1 – No que respeita à primeira razão apresentada pelo concorrente [SCom01...], Lda., relativa à falta de apresentação do comprovativo da inscrição na ordem profissional do director da obra, com todo o respeito pela pronúncia recebida, o júri entende que não assiste razão ao concorrente, pelas seguintes razões:

(…) Considerou o júri (e bem) que a falta de apresentação do comprovativo de inscrição na Ordem Profissional, constitui uma irregularidade formal, que deve poder ser sanada, em vez de conduzir irremediavelmente à exclusão da proposta, por estar em causa uma formalidade ad probationem cujo cumprimento tardio não tem a virtualidade de alterar a proposta, não afectando a sua intangibilidade ou, pelo menos, à qual não deve ser atribuída força invalidante. c. Certo é, que a falta do comprovativo enunciado não se inclui no elenco das causas de exclusão da proposta estipulado no art.º 146.º n.º 2 do CCP, pelo que a sua sanação não afecta a tipicidade do procedimento de concurso público, não exigindo a criação de uma etapa procedimental, não prevista (…). d. Assim, ao admitir-se a possibilidade de o concorrente juntar nesta fase o comprovativo depois da apresentação da proposta, não está a atentar-se contra o princípio da intangibilidade da proposta nem contra a estabilidade subjectiva dos concorrentes, uma vez que essa junção tardia é incapaz de produzir qualquer alteração nos elementos da proposta e do concurso (…). e. No caso em apreço, decorre de tudo o que ficou dito, que a exclusão da proposta do concorrente [SCom02...], LDA, nos termos requeridos pela [SCom01...], LDA, se apresenta desproporcionada, quer por ser irrazoável, implicando uma consequência cuja gravidade não tem correspondência no desvalor jurídico da irregularidade encontrada (meramente formal e ad probationem), quer por se mostrar desnecessária e desadequada, na medida em que o objectivo subjacente à formalidade incumprida foi atingido (foi comprovada a experiência e inscrição na Ordem profissional do Director de Obra através do seu CV) e, como tal, a exclusão é uma medida dispensável. (…) k. Assim, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 72.º do CCP, é um dever do Júri do Procedimento, dar ao concorrente [SCom02...], LDA, oportunidade para regularizar aquela falha na documentação. l. Neste pressuposto, o júri do procedimento notificou o concorrente [SCom02...], LDA. no dia 29/11/2024, através da plataforma electrónica, para proceder ao suprimento da irregularidade formal supra identificada conforme ANEXO IV que se junta em anexo ao presente relatório final e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzida para os devidos efeitos legais. m. O concorrente respondeu no dia 29/11/2024, suprindo a irregularidade formal identificada com a apresentação do comprovativo da inscrição na ordem profissional do director da obra, conforme ANEXO V que se junta em anexo ao relatório final e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzida para os devidos efeitos legais. (…) 2 - Relativamente à segunda razão apresentada pelo concorrente [SCom01...], Lda. relativa ao prazo de execução dos trabalhos, o júri entende que não assiste razão ao concorrente, pelas seguintes razões: a. Decorre da al. c) do n.º 1 da Cláusula 9.º do Caderno de Encargos que o concorrente se obriga a «concluir a execução da obra e solicitar a realização de vistoria da obra para efeitos da sua recepção provisório no prazo de 18 (dezoito) meses a contar da sua consignação». b. O concorrente [SCom02...], Lda., na sua proposta, vinculou-se a executar a obra no prazo de 18 meses, nos termos requeridos nas peças do procedimento, conforme documento da proposta (…). c. Além disso, o concorrente [SCom02...], Lda. demonstra claramente no plano de trabalhos que o prazo de execução é de 18 meses, mais precisamente de 540 dias, que corresponde ao número de dias entre o período de 04/11/2024 a 27/04/2026. d. Assim, quanto à alegada desconformidade entre o plano de trabalhos e os restantes planos e cronograma financeiro, não assiste razão à [SCom01...], Lda.. 3 – Analisando a terceira razão apresentada pelo concorrente relativa à não discriminação de(do) valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso, o júri entende que não assiste razão ao concorrente, pelas seguintes razões: a. A este respeito, considerou o júri do procedimento em sede de esclarecimentos, que os erros e omissões apresentados pelos concorrentes não consubstanciavam erros de medição, pelo que, não foi atribuído valor para suprimentos e que tais erros e omissões não tiveram impacto no preço base inicialmente estabelecido, motivo pelo qual, não existia lugar à apresentação da declaração enunciada na al. a) do n.º 2 do artigo 11.º do programa do concurso. b. Contudo a este respeito o concorrente [SCom02...], Lda. cumpriu o estabelecido nas peças do procedimento, designadamente na al. a) do n.º 2 do artigo 11.

º do Programa do Procedimento, conforme documento da proposta designado por «c-Proposta de Preço_signed» que se junta ao presente relatório como Anexo VII (…), no qual declara que «no preço contratual acima indicado estão incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que tenham sido identificados e aceites pelo dono de obra, nos termos do disposto no artigo 50º do CCP». 4 – No que concerne à quarta razão apresentada pelo concorrente relativa à não apresentação no documento da proposta do valor correspondente ao IVA e a respectiva taxa, o júri entende que não assiste razão ao concorrente, pelas seguintes razões: (…) c. O enquadramento jurídico da taxa de IVA de 6% na construção civil no âmbito das empreitadas das obras públicas em Portugal também está regulado pelo Código do IVA (…) com especial enfoque nas disposições relativas às obras de construção, reabilitação e manutenção de edifícios públicos. d. De forma geral, a taxa de 6% aplica-se às obras públicas, e no caso em apreço é a taxa de IVA aplicável. e. Nestes termos, o júri considerou inequívoco que a taxa a considerar é de 6%, não havendo necessidade de referir a sua percentagem, uma vez que estamos no âmbito de uma empreitada de obras públicas. 5 – Por fim, quanto à quinta razão apresentada pelo concorrente relativa à não enumeração no Anexo I ao CCP de todos os documentos constituinte da mesma, tal como solicitado no programa do procedimento, não obstante, não obstante não ter sido individualmente listado no Anexo I. b. Contudo, o «Plano de Estaleiro» apresentado, consta da Proposta e faz parte integrante do Programa de Trabalhos, não se verificando a falta de apresentação do mesmo. c. Nestes termos, considerou o júri do procedimento que o «Plano de Estaleiro» foi apresentado, permitindo a verificação e análise do seu teor, apesar de não ter sido enumerado no Anexo I. d. Certo é, que a falta de enumeração do plano de estaleiro no Anexo I, poderia ter sido suprido através do mecanismo previsto no artigo 72.º, n.º 3, al. a) do CCP, no entanto, o júri considerou não ser relevante para apreciação e valoração da proposta, a sua enumeração no Anexo uma vez que o plano de estaleiro foi apresentado com a proposta, o júri não viu necessidade de proceder ao suprimento nos termos do citado normativo. e. No caso em apreço, a falta de enumeração do Plano de Estaleiro na proposta, pelo concorrente [SCom02...], Lda., pode ser considerado um lapso de escrita, mas não necessariamente levar à exclusão da proposta, uma vez que o conteúdo está acessível e não tem impacto no processo de avaliação, continuando a proposta continua a cumprir os requisitos essenciais. Em tal conformidade, regista o júri do Procedimento que não dá provimento às observações formuladas pelo concorrente em sede de audiência prévia, mantendo o teor e as conclusões do Relatório Preliminar (…). Atento o exposto antecedentemente, o Júri do Procedimento propõe a seguinte ordenação de propostas:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Em conformidade com o supra exposto, o Júri do Procedimento deliberou propor a adjudicação do presente Concurso Público ao concorrente [SCom02...], Lda., pelo valor global 1.525.000,00 € (…). (…)” (cf. fls. 2944 e seguintes do PA);

T) A 31/01/2025, a Câmara Municipal ... deliberou adjudicar o contrato de empreitada à CI (cf. fls. 3013 e seguintes do PA);

U) A decisão identificada no ponto anterior foi comunicada aos concorrentes a 05/02/2025 (cf. fls. 3017 e seguintes do PA);

V) A 27/02/2025, entre o Réu e a CI foi celebrado o designado contrato de empreitada de “Construção de equipamentos de saúde primária – UCSP de ... – Acordo de colaboração com a ARS Norte na freguesia ...” (cf. fls. 3101 e seguintes do PA);

W) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 04/03/2025 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos).

*

E consignou que com pertinência para o conhecimento da lide, não se deram quaisquer factos como não provados.

**

B – De direito

1. Do recurso do Réu

1.1 Da invocada nulidade da sentença por oposição entre os seus fundamentos e a decisão.

1.1.1 Começa o Recorrente Réu por invocar que na sentença recorrida o Tribunal não explicou de forma compreensível o seu raciocínio, estando-se perante uma construção viciosa da sentença; que por um lado o Tribunal constata que “Contrariamente ao por si propugnado em sede de contestação, e analisando o probatório coligido, em momento algum se infere que o júri do procedimento tenha considerado que os erros e omissões aceites não tenham impactado com o valor do contrato ou que não consubstanciem erros de medição” (cfr. página 34 da sentença) e por outro assume que o júri do procedimento considerou, em sede de esclarecimentos, que os erros e omissões apresentados pelos concorrentes não consubstanciavam erros de medição, pelo que, não foi atribuído valor para suprimento e que tais erros e omissões não tiveram impacto no preço base inicialmente estabelecido (cfr. letra S), do ponto IV da sentença, relativo à Fundamentação de facto - página 21 da sentença); que consta da sentença recorrida que “com pertinência para o conhecimento da lide, não se deram quaisquer factos como não provados” inexistindo, portanto, factos não provados, mas que então permanece a seguinte dúvida: o Tribunal assumiu ou não que o júri do procedimento tenha considerado que os erros e omissões aceites não tenham impactado com o valor do contrato ou que não consubstanciem erros de medição?; que outra conclusão não pode ser alcançada senão a de que que a Mmª. Juíza a quo seguiu determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão, e, em vez de a tirar, decidiu noutro sentido, padecendo assim a sentença recorrida do vício apontado, de nulidade com fundamento na oposição entre os seus fundamentos e a decisão – (vide conclusões A). a H). das alegações de recurso).

1.1.2 Vejamos.

Como é sabido as situações de nulidade da sentença encontram-se legalmente tipificadas no artigo 615º nº 1 do CPC, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA, cuja enumeração é taxativa, ali se dispondo o seguinte:

“É nula a sentença quando:

a) Não contenha a assinatura do juiz;

b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;

c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;

d) O juiz deixe de pronunciar -se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;

e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”

1.1.3 Em sintonia com o comando constitucional inserto no artigo 205º nº 1 da Constituição da República Portuguesa o artigo 154º do CPC dispõe sob a epígrafe “dever de fundamentar a decisão” que “…as decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas” (nº 1), não podendo a justificação consistir “…na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição, salvo quando, tratando-se de despacho interlocutório, a contraparte não tenha apresentado oposição ao pedido e o caso seja de manifesta simplicidade” (nº 2).

1.1.4 A fundamentação das decisões jurisdicionais, visa capacitar os interessados sobre a correção da solução legal encontrada pelo tribunal, elucidando as partes sobre as razões por que não obtiveram ganho de causa, para as poderem impugnar perante o tribunal superior, desde que a sentença admita recurso, e também para o Tribunal de recurso possa apreciar essas razoes no momento do julgamento.

1.1.5 Muito embora o Recorrente não indique expressamente o normativo do art.º 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC, é nele que encontramos o inciso respeitante a nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão a que o Recorrente se refere.

Ora, na decorrência do sobredito a nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista no art.º 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC tem como premissa a violação do necessário silogismo judiciário que deve existir em qualquer decisão judicial. Com efeito entre os fundamentos e a decisão não pode haver contradição lógica. De modo que se o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, tal oposição será causa de nulidade da sentença. Vide a este respeito Alberto dos Reis, in “Código de Processo Civil Anotado”, Coimbra Editora; Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in “Manual de Processo Civil”, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, págs. 689 ss; José Lebre de Freitas, in “Código de Processo civil Anotado”, 2º Vol., Coimbra Editora, 2001, pág. 670, e Luís Filipe Brites Lameiras, in, “Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil”, Almedina, 2009, pág. 36 ss.

1.1.6 Para que ocorra nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos tem que se estar perante um paradoxo ou incoerência de raciocínio, de modo que as premissas consideradas (fundamentos) não poderiam conduzir, de forma lógica, à conclusão (decisão) a que se chegou, mas a outra, oposta ou divergente.

1.1.7 No caso sub judice como facilmente se verifica da leitura da sentença recorrida, não se pode dizer que haja incoerência ou contradição lógica, entre os fundamentos e a decisão motivadora da nulidade da sentença.

Com efeito, nela é externado “…Contrariamente ao por si propugnado em sede de contestação, e analisando o probatório coligido, em momento algum se infere que o júri do procedimento tenha considerado que os erros e omissões aceites não tenham impactado com o valor do contrato ou que não consubstanciem erros de medição. Pelo contrário, algumas das omissões apontadas pelos concorrentes prendiam-se com quantidades de material, características de certos equipamentos e outras qualidades. Ora, é legítimo considerar que tais especificações e suprimentos tenham reflexos nos preços propostos pelos concorrentes.

Tampouco se olvide que foi a própria Entidade Adjudicante que optou por exigir tal discriminação autónoma dos valores para suprimentos de erros e omissões, em sede de aprovação das peças concursais, assim se auto-vinculando à exigência estabelecida.”(vide pág. 34 da sentença).

Acrescentando-se depois “… Nestes termos, não tendo a CI procedido à discriminação dos valores necessários para o suprimento de erros e omissões aceites pela Entidade Adjudicante, ainda que fosse para indicar que os mesmos redundariam em € 0, estava o Réu obrigado a excluir a proposta por aquela apresentada, de acordo com este normativo, bem assim como o previsto nos artigos 70º, nº 2, alínea a), e 146º, nº 2, alíneas d) e o), ambos do CCP.” Para logo a seguir concluir: “…Consequentemente, procede a imperatividade da exclusão da proposta submetida pela CI, tal como arguido pela Autora.” (vide pág. 35 da sentença).

E foi também com tal fundamento que o Tribunal a quo decidiu, tal como verteu no segmento decisório da sentença, pela anulação do ato de adjudicação do contrato à Contrainteressada [SCom02...] com a condenação do Réu a excluir a proposta daquela Contrainteressada (vide pág. 35 da sentença).

1.1.8 Devendo ainda dizer-se que, como é consabido, se a factualidade dada como provada na sentença não consentia os termos do decidido, então o que ocorrerá é erro de julgamento, por errada subsunção dos factos ao direito, não nulidade da sentença.

1.1.9 Não pode, pois, acompanhar-se a invocação do Recorrente, não incorrendo a sentença recorrida em nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão.

Improcedendo, pelo exposto, o recurso nesta parte.

~

1.2 Do invocado erro de julgamento quanto à solução jurídica da causa

1.2.1 Alega o Recorrente Réu que o Tribunal a quo deveria ter considerado na sentença que relativamente ao suprimento dos erros e omissões detetados em fase de esclarecimentos e expressamente aceites pelo Réu nunca se tratou de uma omissão da indicação e autonomização do valor correspondente, porquanto a Contrainteressada [SCom02...], Lda. declarou que no preço contratual indicado estariam incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que fossem identificados e aceites pelo dono de obra, nos termos do disposto artigo 50º do CCP (cfr. c - Proposta de Preço_signed.pdf), mais tendo ainda declarado que aceitava o valor incorporado no preço ou preços indicados na proposta, atribuído a cada um dos suprimentos (Erros e Omissões aceites pelo Dono de Obra) - cfr. e - Suprimentos_signed.pdf.; que o Júri do Procedimento veio a considerar em sede de esclarecimentos, que os erros e omissões apresentados pelos concorrentes ([SCom02...], Lda.

e outros) não consubstanciavam erros de medição - motivo pelo que, não foi atribuído valor para suprimentos para os erros e omissões; que considerou ainda o Júri do Procedimento que, tais erros e omissões, não impactaram no preço base inicialmente estabelecido, motivo pelo qual não existiu lugar à apresentação da declaração enunciada na alínea a) do n.º 2 do artigo 11.º do Programa do Concurso; que os princípios da proporcionalidade e do “favor” do procedimento, apontam para a necessidade de afastar, como norma do caso, uma solução de exclusão da proposta que, em concreto, se mostra irrazoável, desnecessária e desadequada e determinam uma interpretação das regras do Código dos Contratos Públicos no sentido de admitirem válvulas de escape, que permitam evitar a exclusão de uma proposta cuja valia não vem questionada e a exclusão de um concorrente cuja vontade firme de contratar não é posta em causa, apenas como decorrência de uma irregularidade formal; que o MUNICÍPIO ... é diretamente responsável pela implementação e execução deste projeto, com o apoio financeiro do PRR, no montante de € 1.547.700,00, que é imprescindível para a concretização da meta contratada, cujo prazo final para conclusão é 30 de junho de 2026 e qualquer eventual atraso na obra e no cumprimento dos prazos estabelecidos pode acarretar graves consequências, não apenas para a execução do projeto em si, mas também para a continuidade do financiamento, que está condicionado ao cumprimento dos objetivos temporais do PRR, devendo neste contexto ser adotadas soluções que permitam colmatar qualquer irregularidade formal, de forma proporcional, evitando assim o risco de exclusão injustificada e de prejuízos ao projeto e à população a que se destina, devendo ser aplicável o princípio invocado, constante do brocardo latino utile per inutile non vitiatur, porquanto eventual vício nunca teria uma influência decisiva sobre o conteúdo do ato administrativo, sendo suprida aquela irregularidade, sob pena de risco de exclusão injustificada e prejuízos ao projeto (perda de financiamento dos fundos) e à população a que se destina por incumprimento rigoroso dos prazos estabelecidos no âmbito do PRR – (vide conclusões I). a U). das alegações de recurso).

Vejamos.

1.2.2 Na Petição Inicial da ação a Autora [SCom01...], Lda., impugnou o ato de adjudicação da empreitada à contrainteressada [SCom02...], LDA. peticionando a sua anulação, com exclusão da sua proposta e adjudicação à Autora, pelos seguintes fundamentos essenciais que ali enunciou:

1). Por violação do artigo 11º, n.ºs 1 e 2, al. l) do Programa do Procedimento – Falta de documentos comprovativos de inscrição dos técnicos nas respetivas ordens profissionais (vide art.º 16.º ss. da PI);

2). Por violação do prazo de execução da empreitada – Cláusula 9.ª do Cadernos de Encargos (vide art.º 47.º ss. da PI);

3). Por violação do artigo 11.º, n.º 2, al. a) do Programa do Procedimento – Preço da proposta (vide art.º 60.º ss. da PI);

4). Por falta de enumeração do plano de estaleiro, no ANEXO I da proposta da contrainteressada (vide art.º 63.º ss. da PI).

1.2.3 No que respeita à invocada violação do artigo 11.º, n.º 2, al. a) do Programa do Procedimento no que respeita ao preço da proposta a Autora alegou nos artigos 60.º ss. da Petição Inicial que documento "c - Proposta de Preço_signed" do Concorrente [SCom02...], Lda, não cumpre com o exigido na al. a) do ponto 2 do artigo 11.

º do Programa do Procedimento por não proceder à "discriminação de(do) valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso", limitando-se a aceitá-los, declarando "que no preço contratual acima indicado estão incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que tenham sido identificados e aceites pelo dono de obra", ignorando o segmento obrigatório "discriminação de valor" instruído pelo programa do procedimento; que também não apresenta, no documento da proposta, o valor correspondente ao IVA e a respetiva taxa - como se extrai do documento que apresentou a concurso, infra -sendo que estava definido especificamente nesta alínea do programa do procedimento que o mesmo "deve mencionar expressamente que ao preço total acresce o I.V.A., indicando o respetivo valor e a taxa legal aplicável.".

1.2.4 Enfrentando essa alegação, e tendo por base a factualidade que deu como provada, que não vem questionada no recurso, a sentença recorrida discorreu o seguinte:

« (…) Começando pela parte referente à indicação do valor correspondente ao IVA, e conforme advém do probatório coligido, é certo que o programa do procedimento exigia expressamente, no documento referente ao valor da proposta, que os concorrentes autonomizassem o valor correspondente a tal imposto, bem como que indicassem a respetiva taxa. Foi dado como provado que a CI não deu cumprimento a tal normativo.

Mas é também certo que, conforme adiantou o Réu, é do conhecimento geral e comum que a taxa de IVA aplicável ao sector da construção civil é de 6%. Por outro lado, a obtenção do valor correspondente ao pagamento do imposto se baseia num mero cálculo aritmético. Efetivamente, estipula o artigo 72º, nº 4, do CCP, que “O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.”

No caso da indicação do valor do contrato referente a IVA, não só a sua omissão resulta evidente, como evidente a forma de suprir a mesma, concretamente, pela mera multiplicação do valor da proposta pela taxa de 6%. Assim, e redundando a questão a um mero cálculo aritmético, não se afigura ao Tribunal que seja a mesma justificativa da exclusão da proposta da CI.

Resposta diferente se imporá quanto à omissão da indicação e autonomização do valor correspondente ao suprimento dos erros e omissões detetados em fase de esclarecimentos e expressamente aceites pelo Réu.

Contrariamente ao por si propugnado em sede de contestação, e analisando o probatório coligido, em momento algum se infere que o júri do procedimento tenha considerado que os erros e omissões aceites não tenham impactado com o valor do contrato ou que não consubstanciem erros de medição. Pelo contrário, algumas das omissões apontadas pelos concorrentes prendiam-se com quantidades de material, características de certos equipamentos e outras qualidades. Ora, é legítimo considerar que tais especificações e suprimentos tenham reflexos nos preços propostos pelos concorrentes.

Tampouco se olvide que foi a própria Entidade Adjudicante que optou por exigir tal discriminação autónoma dos valores para suprimentos de erros e omissões, em sede de aprovação das peças concursais, assim se auto-vinculando à exigência estabelecida.

Na verdade, a entidade adjudicante detém, na definição dos concretos aspetos da execução do contrato não sujeitas à concorrência, bem assim como nas especificações técnicas atinentes aos produtos, serviços ou habilitações dos operadores, uma ampla margem de apreciação e conformação, salvaguardado que seja o princípio da concorrência e as estipulações do artigo 49º, nº 4, do CCP).

Tal discricionariedade na definição dos concretos aspetos diferenciadores que reputa de mais adequados para a execução daquele contrato termina precisamente aí, aquando da aprovação das peças concursais. Na realidade, é nesse momento que a Entidade Adjudicante estabelece as regras concursais que se aplicam a todos, inclusive a si própria, passando a estar absolutamente vinculada toda a sua atividade!

Ou seja, toda a sua atuação passa a ser decorrente da sua autovinculação anterior, que advém da publicitação das normas procedimentais ao abrigo das quais quis regular a tramitação do procedimento concursal (neste sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 13/09/2023, P. 1661/22.5BEPRT, disponível em www.dgsi.pt).

Caso algum dos concorrentes reputasse as disposições constantes das peças concursais de ilegais, sobre o mesmo impendia o ónus de impugnação de tais peças conformadoras, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 103º do CPTA.

Não o tendo feito, e tendo a CI inclusive declarado expressamente aceitar tais normativos, nada mais lhe restava que não fosse sujeitar-se às regras aí estipuladas, designadamente, às exigências do artigo 11º do Programa do Procedimento.

Nestes termos, não tendo a CI procedido à discriminação dos valores necessários para o suprimento de erros e omissões aceites pela Entidade Adjudicante, ainda que fosse para indicar que os mesmos redundariam em € 0, estava o Réu obrigado a excluir a proposta por aquela apresentada, de acordo com este normativo, bem assim como o previsto nos artigos 70º, nº 2, alínea a), e 146º, nº 2, alíneas d) e o), ambos do CCP.

Consequentemente, procede a imperatividade da exclusão da proposta submetida pela CI, tal como arguido pela Autora.»

1.2.5 Está em causa nos autos o concurso público para a celebração de um contrato de empreitada, no caso a empreitada de “Construção de equipamentos de saúde primária – UCSP de ... – Acordo de colaboração com a ARS Norte, na freguesia ...”, lançado pelo Réu MUNICÍPIO ....

Nos termos do disposto no art.º 57.º do CCP a proposta é integrada, entre os demais documentos ali enunciados, pelos “…documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar” (art.º 57.º, n.º 1, alínea b) do CCP).

Sendo que, tratando-se de procedimento de formação de contrato de empreitada “… a proposta deve ainda ser constituída por:

a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;

b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução;

c) Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;

d) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projeto de execução ao adjudicatário” (art.º 57.º, n.º 2 do CCP).

1.2.6 O Programa do Procedimento aqui em causa estipulava também, no seu artigo 11.º que “…Na proposta o concorrente deve indicar os seguintes elementos:

a) Declaração contendo a decomposição do valor global da proposta, incluindo a discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso. - O preço que não deve incluir o I.V.A., deve ser indicado em algarismos. Quando o preço constante da proposta for também indicado por extenso, em caso de divergência, este prevalece, para todos os efeitos, sobre o preço indicado em algarismos. - A proposta deve mencionar expressamente que ao preço total acresce o I.V.A., indicando o respetivo valor e a taxa legal aplicável; (sublinhado nosso)

b) A proposta deve indicar os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou certificados de empreiteiro, ou declaração de habilitação, emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P.;

c) O disposto na alínea anterior é aplicável aos agrupamentos de concorrentes, devendo estes, para o efeito, indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que cada um dos seus membros se propõe executar;

d) Nota justificativa do preço global proposto;

e) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo;

f) Prazo de execução;

g) Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;

h) Programa de trabalhos incluindo plano de trabalhos, plano de mão-de-obra, plano de equipamento e plano de estaleiro, elaborados de acordo com o Caderno de Encargos e nos termos do artigo 361º do Código dos Contratos Públicos;

i) Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução da obra;

j) Plano de Pagamentos;

k) Um cronograma financeiro, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;

l) Descrição da constituição e organização da equipe técnica proposta para a execução do contrato, incluindo os comprovativos de inscrição nas respetivas ordens profissionais e os currículos vitae, nos quais deverão ser mencionadas as habilitações e os trabalhos executados que os técnicos já realizaram em empreitadas do tipo ou equivalente à ora objeto do presente procedimento concursal (de acordo com o ponto 1.2 das Condições Técnicas Gerais);

m) Outros atributos que respeitem a aspetos da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. (…)”

1.2.7 A proposta constitui “…a declaração negocial pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo” (cf. artigo 56º nº 1 do CCP). E é com base nela que o júri forma a sua apreciação e a entidade adjudicante profere a decisão adjudicatória.

Isto sem prejuízo do papel que a proposta desempenhará em sede de execução do contrato, e caso venha a ser a adjudicada (designadamente se se tornar necessário aferir do integral cumprimento do contrato), na medida em que ela sempre fará parte do contrato (cf. art.º 96.º, nº 2 alínea d) do CCP). Mas aí estar-se-á já noutro campo, que é o da execução do contrato e, por conseguinte, a questão prender-se-á com a aferição da conformidade dos bens efetivamente fornecidos com aqueles a que a adjudicatária se vinculou através da sua proposta, e com a consequente celebração do contrato. Vide neste sentido, entre outros, o acórdão do TCA Norte de 31/01/2019, Proc. nº 00231/19.0BEMDL, os acórdãos do TCA Sul de 14/06/2018, Proc. nº 1226/17.3BEPRT e de 18/12/2014, Proc. nº 11390/14, todos por nós relatados, bem como, a título ilustrativo, o acórdão do STA de 29/09/2016, Proc. nº 0867/16, disponíveis in, www.dgsi.pt.

1.2.8 Na situação dos autos no procedimento pré-contratual para celebração do contrato de empreitada “Construção de equipamentos de saúde primária – UCSP de ... – Acordo de colaboração com a ARS Norte, na freguesia ...” foi adotada a forma do Concurso Público, sendo o critério de adjudicação o “… da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofactor, através da avaliação do preço enquanto único aspeto da execução do contrato a submeter à concorrência, de acordo com a alínea b) do nº 1 do artigo 74º do CCP, na sua redação atual”, tal como estabelecido no artigo 7.º do Programa do Procedimento (vide ponto F). do probatório).

Atenha-se que de harmonia com o disposto no art.º 74º, nº 1, alínea a) e b) do CCP a adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, “… determinada através de uma das seguintes modalidades: a) Multifator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar; b) Monofator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente o preço” (sublinhado nosso).

Sendo o critério de adjudicação para o contrato de empreitada unicamente o do melhor preço (como o é na situação dos autos), o preço é o único elemento do contrato submetido à concorrência, sendo, assim, o único atributo das propostas, já que se entende por “atributo da proposta” para efeitos do CCP “…qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (cf. art.º 56.º, nº 2 do CCP).

1.2.9 Os esclarecimentos e retificações e as listas com a identificação dos erros e omissões (que devem ser disponibilizados na plataforma eletrónica e juntos às peças do procedimento que se encontrem patentes para consulta, e objeto de notificação) fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito e prevalecem sobre estas em caso de divergência (cf. art.º 50.º, n.ºs 8 e 9 do CCP). Justificando, também, a prorrogação do prazo fixado para a apresentação das propostas, nos termos do disposto no art.º 64.º do CCP.

1.2.10 Na situação dos autos constata-se que, tal como resulta do probatório a Entidade Demandada apresentou resposta aos pedidos de esclarecimentos e decisão sobre as listas de erros e omissões apresentadas pelos interessados, sendo vários deles respeitantes a quantidades a fornecer, bem assim como a tipologias de material, nos seguinte termos: “(…) Esclarece-se que o Item do artigo 1.1.2.1 deve ser considerado e actualizado com o seguinte texto «Execução e desenvolvimento do Plano de Segurança e Saúde de acordo com o contrato e a legislação em vigor, incluindo todos os meios e trabalhos e em conformidade com o tipo de obra a executar, execução da planta de implantação indicando a localização e composição do estaleiro, tudo executado de acordo com o Dec. Lei 273/03 de 29 de Outubro de 2003, nomeadamente o respeitante aos Artigos 14.º e 15.º». (…) Sugere-se a visita ao edifício, uma vez que se trata de um local exterior público, não será necessário o agendamento com o promotor. O edifício foi construído há muitos anos e poderá não haver garantias de se encontrar no mercado a marca de tijolo utilizada. Caso seja o caso, deverá o empreiteiro apresentar amostras do tipo ou equivalente para aprovação da fiscalização e Dono de Obra. (…) Os trabalhos de apoio à adaptação do sistema de rega, contempla a desmontagem dos seus componentes que colidem com o perímetro da obra e das zonas que o empreiteiro prevê ocupar com a área de estaleiro. A alteração do sistema de rega final, será executado pelos serviços camarários. Solicita-se ao empreiteiro os trabalhos de apoio necessários para não danificar as infra-estruturas de rega existente. Os materiais a que se refere o artigo são os que o empreiteiro ache por convenientes empregar, para dar o apoio necessário. Este artigo não implica o fornecimento e aplicação de qualquer elemento novo constituinte do sistema de rega. (…) As espessuras dos apainelados é de 19mm. Podem ser admitidas espessuras mínimas de 16mm desde que sejam respeitados os planos e a estereotipia dos desenhos. (…) As espessuras dos apainelados dos vãos é de 19 mm de vista. (…) A teia é semi-opaca de poliéster multilaminado (sem perfuração), à cor cinza-escuro pelo interior e face exterior em cor branca. Rolo em alumínio extrudido, suportes em aço galvanizado a quente e termolacados a branco, accionado por corrente metálica. (…) Aplicação de soleiras em pedra natural de moleanos ou granito as pedras a utilizar deverão possuir de 3cm de espessura, para cortar de acordo o desenho das soleiras do edifício pré-existente. (…) Trata-se da elaboração das Telas Finais de todas as infra-estruturas e local de todos equipamentos instalados, do capítulo em questão. O empreiteiro poderá tomar por base meramente indicativa o número de desenhos fornecido em concurso, e eventuais outros desenhos que ache por conveniente acrescentar e quantificar o custo da sua elaboração. Para facilitar este trabalho, em fase de obra, serão fornecidos os desenhos em formato editável. (…) Conforme peças desenhadas, considerar 22 unidades. (…) O valor do trabalho deve ser avaliado através do fornecimento e montagem, de todos os elementos, acessórios e trabalhos necessários de acordo com as condições técnicas especiais.

(…) Os pedidos de esclarecimentos apresentados, não consubstancia quaisquer alterações fundamentais às Peças do Procedimento, nem tem impacto no preço base oportunamente estabelecido. Remete-se em anexo o Mapa de Quantidades devidamente rectificado, que contém os esclarecimentos e a decisão sobre os erros e omissões apresentados, estando alguns erros e omissões aceites, assim como a rectificação da descrição de alguns artigos de forma mais detalhada, ambos sinalizados a vermelho. Deve ser este o Mapa de Quantidades a utilizar para apresentação de propostas. (…)” - (vide Ponto G). do probatório).

1.2.11 Também resulta do probatório (e nem o Réu nem a Contrainteressada [SCom02...], Lda. o contestaram em algum momento, antes o aceitando) que a Contrainteressada [SCom02...], Lda. não juntou declaração contendo a discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso exigida pelo artigo 11º do Programa do Procedimento. O que declarou na sua proposta foi que no seu preço contratual estavam incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que tenham sido identificados e aceites pelo dono de obra, nos termos do artigo 50º do CCP, e que aceitava o valor incorporado no preço ou preços indicados na proposta, atribuído a cada um dos suprimentos (Erros e Omissões aceites pelo Dono de Obra) (vide pontos J). e K). do probatório).

1.2.12 A posição do júri do procedimento nos termos externados no respetivo Relatório Final (vide ponto S). do probatório), a que a Entidade Adjudicante aderiu, e que é a tese propugnada pelo Réu Recorrente MUNICÍPIO ... na ação e no recurso, é que não havia motivo para haver lugar à apresentação de tal declaração por no documento da proposta referente ao preço («c-Proposta de Preço_signed») se ter declarado que no seu preço contratual estão incorporados «todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões que tenham sido identificados e aceites pelo dono de obra, nos termos do disposto no artigo 50º do CCP».

1.2.13 A sentença recorrida entendeu que “contrariamente ao por si [Réu] propugnado em sede de contestação, e analisando o probatório coligido, em momento algum se infere que o júri do procedimento tenha considerado que os erros e omissões aceites não tenham impactado com o valor do contrato ou que não consubstanciem erros de medição. Pelo contrário, algumas das omissões apontadas pelos concorrentes prendiam-se com quantidades de material, características de certos equipamentos e outras qualidades. Ora, é legítimo considerar que tais especificações e suprimentos tenham reflexos nos preços propostos pelos concorrentes.”

1.2.14 Para já é verdade que o júri explicitou que «Os pedidos de esclarecimentos apresentados, não consubstanciam quaisquer alterações fundamentais às Peças do Procedimento, nem tem impacto no preço base oportunamente estabelecido.» (vide Ponto G). do probatório).

O que deve ter por significado, por um lado, que não havia lugar (como não houve) à prorrogação do prazo para apresentação das propostas, por não se verificar o pressuposto do art.º 64.º, n.º 3 do CCP, nos termos do qual “…quando as retificações ou a aceitação de erros ou de omissões das peças do procedimento referidas no artigo 50.º, independentemente do momento da sua comunicação, implicarem alterações de aspetos fundamentais das peças do procedimento, o prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado, no mínimo, por período equivalente ao tempo decorrido desde o início daquele prazo até à comunicação das retificações ou à publicitação da decisão de aceitação de erros ou de omissões” (sublinhado nosso).

E, por outro, que o preço base do procedimento, “enquanto montante máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato” (cf. art.º 47.º, n.º 1 do CCP) (sublinhado nosso), que no caso havia sido fixado em € 1.662.587,77 (vide ponto F). do probatório), se manteve inalterado, sendo, portanto, esse mesmo preço base a considerar na análise das propostas, designadamente para efeitos do disposto no art.º 70.º, n.º 2, alínea d) e e) do CCP, que conduz à exclusão das propostas cujo preço contratual seja superior ao preço base, ou seja anormalmente baixo.

1.2.14 Mas há uma circunstância, que não foi atendida na sentença, que tem que conduzir à inexigibilidade da apresentação de discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso, que é a que decorre do facto de a entidade Demandada ter desde logo em 06-08-2024, quando respondeu aos pedidos de esclarecimentos e decisão sobre as listas de erros e omissões apresentadas pelos interessados, ter remetido em anexo «… o Mapa de Quantidades devidamente retificado, que contém os esclarecimentos e a decisão sobre os erros e omissões apresentados, estando alguns erros e omissões aceites, assim como a retificação da descrição de alguns artigos de forma mais detalhada, ambos sinalizados a vermelho» (sublinhado nosso). Explicitando, ainda, que devia ser este “novo” mapa de quantidades (que incorporou as retificações e suprimentos de erros e omissões que foram aceites) «… o Mapa de Quantidades a utilizar para apresentação de propostas.» (vide ponto G). do probatório).

1.2.15 Ora, se a Entidade Adjudicante ao proceder a esclarecimentos, retificações e suprimentos de erros e omissões das peças do procedimento, nos termos do art.º 50.º do CCP, incorpora simultaneamente essas retificações e suprimentos de erros e omissões que tenham sido aceites num novo o Mapa de Quantidades a utilizar para apresentação de propostas, que disponibilizou na plataforma eletrónica, à concorrente que utiliza aquele novo Mapa de Quantidades (incorporando as correções quanto às espécies e quantidade de trabalhos) não é exigível que junte com a proposta uma declaração onde proceda à discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso, ainda que o Programa do Procedimento a esta se referisse.

E a sua falta, neste contexto, não poderia conduzir à exclusão da proposta apresentada.

1.2.16 Com préstimo para a situação dos autos, fornecendo pistas a favor deste entendimento, veja-se o ACÓRDÃO Nº 18/2010 - 15/06 – ... SECÇÃO/PL do Tribunal de Contas, disponível in, https://www.tcontas.pt, ainda que com convocação do que então dispunha o art.º 61.º do CCP sobre erros e omissões do caderno de encargos.

Com efeito o art.º 61.º, n.º 7, alínea a) do CCP, na redação anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. n.º 149/2012, de 12 de julho e à revogação operada pelo DL. 111-B/2017, de 31 de agosto, estatuía que “…nos documentos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 57.º, os concorrentes devem identificar, expressa e inequivocamente: a) Os termos do suprimento de cada um dos erros ou das omissões aceites nos termos do disposto no n.º 5, do qual não pode, em caso algum, resultar a violação de qualquer parâmetro base fixado no caderno de encargos (…)” (sublinhado nosso).

Na análise do caso sobre que se debruçava aquele acórdão n.º 18/2010, o Tribunal de Contas não deixou de explicitar que o que importa é que “…a proposta contenha, de forma explicita e inequívoca, os valores corrigidos, correta e rigorosamente inseridos nos capítulos e itens de medição, permitindo, deste modo, a aferição da forma de suprimento dos erros e omissões aceites”.

E que impende sobre a entidade adjudicante “… o dever de patentear um mapa de quantidades já incorporado dos erros e omissões identificados e aceites” enquanto mapa definitivo, que foi o que aliás sucedeu no caso sub judice.

1.2.17 E se é certo que artigo 11.º, alínea a) do Programa do Procedimento previsse que com a proposta fosse apresentada «discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso» não se vê de onde retira a sentença a “imperatividade da exclusão da proposta” da contrainteressada, como ali se referiu, fundada nos artigos 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, nº 2, alíneas d) e o) do CCP.

1.2.18 Por um lado importa ter presente que muito embora o art.º 132º, n.º 4 do CCP admita que o programa do concurso possa conter, para além dos elementos enunciados nos seus n.º 1 a 3, “… quaisquer regras específicas sobre o procedimento de concurso público consideradas convenientes pela entidade adjudicante”, tal como resulta do seu último inciso, essas regras específicas só serão admissíveis “… desde que não tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência”.

1.2.19 Por outro lado, na exata medida em que a exclusão de uma proposta reduz a concorrência, as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas, apenas sendo desde logo admitida a exclusão de propostas nas situações expressamente previstas como conducentes a essa medida drástica de não admissão das propostas (tipificação dos casos de exclusão).

Vide a título ilustrativo, o Acórdão do STA de 29-04-2021, Proc. 0188/20.4BELLE onde se sumariou entre o demais que «(…) III. No domínio da contratação pública, deve observar-se o princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta», e onde se lê também que «… a função do procedimento não é dificultar a admissão dos concorrentes e suas propostas, mas antes assegurar que a Administração dispõe do maior leque de opções possíveis para satisfazer a necessidade pública que o objeto do concurso, direta ou indiretamente, visa concretizar, e que está em condições de fazer a escolha mais adequada a essa finalidade.»

E bem assim, os acórdãos deste TCA Norte de 10-02-2023, Proc. 00217/22.7BECBR, em que se sumariou entre o demais o seguinte «1. A exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas. 2. Este mínimo necessário traduz-se precisamente em apenas permitir a exclusão nos casos expressos previstos na lei (tipificação dos casos de exclusão) e interpretar estas normas de forma restritiva e não extensiva e, menos ainda, analógica. 3. Constando do caderno de encargos cláusula a determinar que a proposta deve ser constituída por documento contendo o prazo de validade da proposta não é motivo de exclusão a apresentação desse documento indicando o prazo de validade supletivo, constante da lei, inferior ao prazo fixado no caderno de encargos.»; e o Acórdão de 18-12-2020, Proc. 02481/19.0BELSB em que também se perfilhou este entendimento.

1.2.20 O normativo do artigo 11.º do Programa do Procedimento não contém previsão para a consequência da não entrega da declaração que integre a «discriminação de valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso». Sendo que no elenco do artigo 13.º do Programa do Procedimento, tal declaração não consta como um dos «documentos que constituem a proposta» (vide ponto F). do probatório). E também não é subsumível na previsão normativa do art.º 70.º, n.

º 2 do CCP por não colidir ou implicar com o desrespeito do objeto do contrato a celebrar, ou com a não apresentação de algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, a que se referem as alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º, isto é, a documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar ou documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.

1.2.21 Não é, pois, de autonomizar a referida «discriminação do valor atribuído aos suprimentos dos erros ou omissões aceites na fase do concurso» como contendo termos ou condições, ou atributos da proposta, quando o critério de adjudicação do contrato de empreitada era o do preço mais baixo, e a Entidade Adjudicante ao proceder a esclarecimentos, retificações e suprimentos de erros e omissões das peças do procedimento, nos termos do art.º 50.º do CCP, incorporou essas retificações e suprimentos de erros e omissões num novo Mapa de Quantidades, a utilizar pelos concorrentes na apresentação das suas propostas (que disponibilizou na plataforma eletrónica), e a concorrente utilizou precisamente esse novo Mapa de Quantidades, incorporando as correções quanto às espécies e quantidade de trabalhos declarando simultaneamente que no seu preço contratual estavam incorporados todos os valores relativos a suprimento de erros e omissões identificados e aceites pelo dono de obra. E esse novo Mapa de quantidades integra, assim, os termos ou condições relativas a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule (cf. art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP). A que haverá de justapor-se a Lista de Preços Unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução a que se refere o art.º 57.º, n.º 2, alínea a) do CCP, que é o que integra os atributos da proposta (preço), enquanto único aspeto submetido à concorrência, e de acordo com o qual a contrainteressada se dispôs a contratar.

1.2.22 A Entidade Demandada andou, pois, bem ao não excluir com tal fundamento a proposta da contrainteressada.

1.2.23 Tendo a sentença recorrida, ao julgar que a proposta da contrainteressada deveria ter sido excluída nos termos artigos 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, nº 2, alíneas d) e o) do CCP, incorrido em erro de julgamento, de direito.

O que determina a procedência do recurso do Réu, com revogação da sentença recorrida e sua substituição por decisão que julgue improcedente o presente processo de contencioso pré-contratual.

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2. Da ampliação do objeto do recurso requerida pela Recorrida Autora

2.1 Nas suas contra-alegações a Recorrida autora requereu a título subsidiário a ampliação do objeto do recurso, prevenindo a necessidade da sua apreciação no caso de procedência do recurso do Réu, pugnando que a proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], Lda. devia ter sido excluída nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f) e artigo 146.º, n.º 2, alíneas d) e o), ambos do CCP, por não ter apresentado documento comprovativo da inscrição de um dos técnicos, o Diretor de Obra, na respetiva ordem profissional, tal como exigido no artigo 11.º do Programa do Procedimento.

Alega para o efeito, que conforme alegou e ficou fixado na douta Sentença “... a proposta submetida pela CI deveria ter sido excluída pelo facto de não ter apresentado documento comprovativo da inscrição de um dos técnicos, o Diretor de Obra, na respetiva ordem profissional, tal como exigido no artigo 11.º do Programa do Procedimento; que o artigo 18.º do Programa do Procedimento cominava a falta de apresentação de tal documento com a exclusão da proposta, como aliás procedeu o júri do procedimento quanto a outros concorrentes; que tal falha não era suscetível de ser suprida com recurso ao expediente previsto no art.º 72.º do CCP, por se estar perante um elemento substancial e material da proposta, que não estritamente formal; que a Mma. Juíza do Tribunal a quo entendeu na sentença que “compulsado o probatório coligido, resulta claro que o comprovativo da inscrição dos elementos que compunham a equipa técnica na respetiva ordem profissional era um documento obrigatório da proposta, conforme estipulado no artigo 11.º do Programa do Procedimento”, e que “…contrariamente ao defendido pelo Réu na sua contestação, a redação do artigo 18.º desta peça concursal impunha a exclusão da proposta que não fosse instruída com todos os documentos exigidos”, e ainda, que “quando exigido pelo Programa do procedimento … a falta de instrução da proposta com concreto documento que contenha termo ou condição fixado no caderno de encargos respeitante à execução do contrato não submetida à concorrência determina a exclusão da proposta, nos termos dos artigos 57º, n.º 1, alínea c), 70º, n.º 2, alínea b) e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP”; que a posição que a Autora/Recorrida subscreve e que, por isso, a proposta apresentada pelo Concorrente “[SCom02...], Lda” teria de ser excluída, pelo facto de não ter apresentado, com a proposta – como era obrigatório - o referido documento comprovativo da inscrição do diretor de obra, na sua ordem profissional, por assim o ter previamente determinado a entidade adjudicante, quando fixou como causas de exclusão das propostas, as “que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no presente Programa do Procedimento, ou não cumpram o que ali se encontra estabelecido” – Cfr. artigo 18.º, n.º 1 al. d) do PP; razão pela qual a falta deste documento da proposta, por obrigatório (nos termos previstos no artigo 11.º do PP), determina, sem mais, a exclusão da proposta do concorrente [SCom02...], Lda por violação das disposições conjugadas do artigo 57.º, n.º 1, al. b) e c); artigo 70.º, n.º 2, al. a), b) e f); artigo 146.º, n.º 2, al. d) e o), todos do CCP, sendo consequentemente inadmissível o recurso ao expediente previsto no artigo 72.º, n.º 3 do CCP, que o Júri utilizou para salvar a proposta do concorrente [SCom02...], Lda, dando-lhe a oportunidade de regularizar aquela falha na documentação e que a Mma. Juíza a quo validou, erradamente no entendimento da Recorrida Autora, porquanto, e seguindo a jurisprudência uniforme e mais recente dos Tribunais Superiores, nesta fase de esclarecimentos e suprimento das propostas, apenas se podem solicitar esclarecimentos – nunca junção de documentos novos – caso estes “... não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º”; que a omissão deste documento obrigatório (ou melhor a falta do documento na proposta) não pode ser reconduzida a uma situação de mera irregularidade, posteriormente suprível, por não estar em causa qualquer irregularidade formal suscetível de suprimento, a que especificamente a este normativo se destina, dado que a regularização prevista no n.º 3 do artigo 72.º do CCP, não poderá incidir sobre elementos substanciais/materiais das propostas ou das candidaturas idóneos a beliscar o princípio da concorrência, igualdade de tratamento e transparência (cfr. neste sentido, na jurisprudência nacional Acórdão do TCAN de 19-02-2021, proc. 00731/20.9BELSB, bem como, Acórdão do TCAS de 10-12-2020, proc. 49/20.3BEALM disponíveis em www.dgsi.pt); que o documento aqui em falta não configura documento do tipo dos que constam da enumeração, exemplificativa, da alínea a) do nº 3 do artigo 72º do CCP, e por conseguinte, não é documento que se limita a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, não podia o júri do procedimento ter deitado mão da previsão do artigo 72º, n.

º 3 do CCP, que não se destina a suprir a falta de apresentação no procedimento concursal de elemento de apresentação obrigatória e tido pela entidade adjudicante como integrante da proposta, o que significa que se tratava de formalidade essencial e, por isso, não configurava situação sob a alçada da previsão legal plasmada no n.º 3 do artigo 72.º do CCP mas antes, da ausência de documentos que se enquadra na previsão da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, que impõe como consequência a exclusão da proposta” donde se impunha, também por esta razão, a exclusão da proposta da CI-[SCom02...], Lda, nos termos previstos no artigo 70.º, n.º 2, alíneas a), b) e f) e artigo 146.º, n.º 2, alíneas d) e o), ambos do CCP – (vide conclusões T). a DD) das suas contra-alegações de recurso).

2.2 A tal respeito, e enfrentando esta causa de invalidade que havia sido invocada pela Autora, a sentença recorrida discorreu o seguinte:

«Estipula o artigo 41º do CCP que “O programa do procedimento é o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração.” Por outro lado, o artigo 42º, nº 1, sob a epígrafe “Caderno de Encargos”, estabelece que “O caderno de encargos é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar.”

Do disposto do artigo 56º do CCP resulta que “A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.” (nº 1), entendendo-se por atributo da proposta para efeitos do Código, “qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (nº 2).

Já nos termos do disposto no nº 1 do artigo 57º do CCP, constituem documentos da proposta: “a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante; b) Documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;”.

Também de acordo com o artigo 96º, nºs 2 e 5, do mesmo diploma legal, o caderno de encargos é, legalmente, parte integrante do contrato, prevalecendo inclusive sobre a proposta adjudicada.

A jurisprudência reiterada e unânime dos tribunais superiores portugueses tem defendido que apenas devem ser excluídas as propostas cujos termos ou condições violem aspectos de execução do contrato não submetidos à concorrência. Neste sentido, e por todos, veja-se o recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 09/07/2023, P. 462/22.5BELSB (disponível em www.dgsi.pt).

Todavia, tal pode não dispensar os concorrentes de fazerem constar, do teor das suas propostas, tais aspectos da execução do contrato não sujeitos à concorrência, exigidos pelas peças do concurso. De outra forma, pode interrogar-se o Tribunal como seria possível o escrutínio previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 70º do CCP, ou seja, averiguar se as propostas estão ou não em desconformidade com tais aspectos da execução do contrato?

Na verdade, quando exigido pelo Programa do procedimento (e neste aspecto reside o cerne do presente dissídio), a falta de instrução da proposta com concreto documento que contenha termo ou condição fixado no caderno de encargos respeitante à execução do contrato não submetida à concorrência determina a exclusão da proposta, nos termos dos artigos 57º, nº 1, alínea c), 70º, nº 2, alínea b) e 146º, nº 2, alínea d), do CCP.

Ora, compulsado o probatório coligido, resulta claro que o comprovativo da inscrição dos elementos que compunham a equipa técnica na respectiva ordem profissional era um documento obrigatório da proposta, conforme estipulado no artigo 11º do Programa do Procedimento. Por outro lado, e contrariamente ao defendido pelo Réu na sua contestação, a redacção do artigo 18º desta peça concursal impunha a exclusão da proposta que não fosse instruída com todos os documentos exigidos. Assim, do uso do pronome “todos” em tal norma depreende o Tribunal que basta a falta de um dos documentos exigidos para que a proposta deva ser excluída.

Questão diferente é da admissibilidade do recurso ao expediente previsto no artigo 72º do CCP, concretamente, a formulação de um pedido de esclarecimentos ao concorrente que incorre em omissão.

Prescreve tal norma o seguinte:

“1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.

2 - Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º

3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:

a) A não apresentação ou a incorrecta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;

b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;

c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura electrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.”

Conforme afirma Pedro Costa Gonçalves (Direito dos Contratos Públicos, 6ª Edição, Almedina, Coimbra, 2023, pág. 764 e ss.), “(…) A disciplina jurídica da figura reclama uma ponderação de dois valores jurídicos em conflito: por um lado, o valor do respeito pelas regras («regras são para cumprir») e o princípio da igualdade de tratamento entre os concorrentes, que sugerem o afastamento ou a forte contenção do suprimento de defeitos da proposta; por outro lado, o interesse do favorecimento da participação no procedimento e o princípio da proporcionalidade, no sentido da possibilidade da regularização. (…) Acabámos de ver que o mecanismo procedimental em análise só funciona se o suprimento da irregularidade da proposta for necessário. Mas, além disso, o suprimento tem de se mostrar possível, e isso só se verifica quando a regularização não seja susceptível de modificar o conteúdo da proposta e quando não implique o desrespeito dos princípios da igualdade de tratamento e da concorrência (…). O suprimento tem vantagens para a entidade adjudicante, dado que a proposta se mantém em competição e, se for a melhor, poderá vir a ser adjudicada. Mas, além disso, na medida em que significa a possibilidade de correcção de um erro cometido pelo concorrente para evitar a exclusão da sua proposta, o suprimento, nos termos em que a lei o admite, justifica-se à luz do princípio da proporcionalidade, no sentido de que a consequência da exclusão seria uma solução desnecessária, desadequada e excessiva em face do erro cometido. (…)”.

Nestes termos, a falta de junção de tal elemento (o certificado comprovativo da inscrição do Director de Obra na respectiva ordem profissional) reconduz-se a uma irregularidade formal, que não material ou substantiva, pelo que se limita o esclarecimento prestado pela CI a comprovar factos ou qualidades anteriores à data da apresentação da proposta. Ou seja, trata-se de uma das situações expressamente elencadas nas alíneas do nº 3 do artigo 72º do CCP, como sendo uma irregularidade formal que não só pode, como deve ser suprida, a convite do júri do procedimento, em prol dos princípios do favor do procedimento e da proporcionalidade. Isto posto, não alcança este Tribunal em que medida é que se está aqui perante qualquer violação de lei, antes tendo esta sido perfeita e completamente respeitada.

Resultou provado que, dirigido que foi tal pedido de esclarecimento à CI, esta procedeu de imediato à junção do comprovativo em falta. Tal documento não foi posto em crise nem impugnado pela Autora.

Assim, limitando-se tal documento a atestar uma qualidade anterior à apresentação das propostas, improcede a argumentação da Autora, não se verificando o arguido vício. »

2.3 O entendimento assim feito está correto e deve ser mantido.

Com efeito na assiste razão à Recorrida Autora quando sustenta que a falta de apresentação de tal documento conduzia à exclusão da proposta sem possibilidade de ser suprida com recurso ao expediente previsto no art.º 72.º do CCP por se estar perante um elemento substancial e material da proposta, que não estritamente formal. Assim não é, como bem entendeu a sentença recorrida, que fez uma acertada subsunção dos factos ao direito e uma correta interpretação e aplicação dos normativos à luz da jurisprudência e doutrina que citou.

É, aliás, apodítico, que a situação dos autos se subsume na previsão normativa do art.º 72.º. n.º 3, alínea a) do CCP que faz impender sobre o júri do procedimento o dever de “solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo

conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente: a) a não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública” (sublinhado nosso).

2.4 A não apresentação com a proposta do documento comprovativo da inscrição na ordem profissional do diretor da obra, exigido pelo Programa do Procedimento é suprível nos termos do art.º 72.º. n.º 3, alínea a) do CCP na medida em que se trate de documento que se limite a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, e o seu suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeita os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência.

2.5 Que foi o que sucedeu. Tendo atuado conforme a legalidade o júri do procedimento que ao verificar que a concorrente [SCom02...], LDA. não havia apresentado o comprovativo da inscrição na ordem profissional do diretor da obra, mas constatando ser possível confirmar, através do site da respetiva Ordem, que a sua inscrição estava ativa na Ordem dos Engenheiros Técnico e considerando que o comprovativo visa comprovar factos anteriores à data do documento que se limita a uma apresentação da proposta, entendeu dever solicitar à concorrente tal comprovativo, o que fez em 28//11/2024 (vide Pontos O), P). e Q.) do probatório).

Tendo essa falta sido oportunamente suprida e sanada, a proposta da concorrente não devia ter sido excluída com tal fundamento.

2.6 O Juízo feito na sentença recorrida mostra-se, pois, correto, e deve ser mantido, não colhendo razão a Recorrida Autora.

O que se decide.

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4. Atenta a procedência do recurso do Réu e o improvimento da ampliação do objeto do recurso deduzido pela Recorrida Autora, a sentença recorrida, que decidiu pela anulação do ato impugnado que adjudicou o contrato à contrainteressada, e condenou o Réu MUNICÍPIO ... a excluir a proposta da contrainteressada [SCom02...], Lda. e a adjudicar o contrato à Autora deve ser revogada, e substituída por decisão que julgue totalmente improcedente ação.

O que se decide.

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IV. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em conceder provimento ao recurso do Recorrente Réu, e negar provimento à ampliação do objeto do recurso deduzido pela Recorrida Autora, e revogando-se a sentença recorrida, julgar-se totalmente improcedente a ação.

Custas pela Recorrida Autora (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA), com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do n.º 7 do artigo 6.º do RCP, na medida em que o valor da causa foi fixado em € 1.661.860,95 (vide pág. 4 da sentença) excedendo, assim, o patamar de €275.000, e dos tramites processuais seguidos na 1ª instância resulta que não ter havido lugar a audiência de julgamento, tendo a sentença que apreciou o mérito do processo sido proferida logo em sede de saneador-sentença, com base na prova documental junta aos autos, incluindo Processo Administrativo, justificando a especificidade da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça para além do valor referido. O que se decide.

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Notifique.

D.N.

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Porto, 10 de outubro de 2025

Maria Helena Canelas (relatora)

Tiago Afonso Lopes de Miranda (1ª adjunto)

Maria Clara Ambrósio (2ª adjunta)