Processo 0156/25.0BEAVR.CN1.SA1

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

I-RELATÓRIO

1.1.A ASSOCIAÇÃO ... (...), intentou junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (TAF de Aveiro) a presente providência cautelar contra o MUNICÍPIO DE AVEIRO, peticionando a suspensão da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro, de 29 de janeiro de 2025, que autorizou a alienação, mediante hasta pública, do imóvel municipal correspondente ao denominado Lote ..., bem como a suspensão da hasta pública marcada para 08 de abril de 2025 e a intimação da entidade requerida para se abster de praticar quaisquer atos de execução relacionados com essa alienação.

Para tanto alegou, em síntese, ser uma associação sem fins lucrativos, proprietária da Escola Profissional ... (...), instalada em imóvel anteriormente doado pelo Município de Aveiro. Sustenta que, desde 2010, utiliza igualmente o terreno municipal confinante ao edifício da escola, correspondente ao atual artigo matricial ...23 da União das Freguesias da Glória e Vera Cruz, onde instalou, com autorização municipal, um conjunto de unidades pré-fabricadas denominado “...”, destinado ao desenvolvimento de atividades formativas e pedagógicas.

Refere que, em 06.01.2011, a Câmara Municipal deliberou doar à ... o referido terreno confinante, com vista à ampliação das instalações da ..., tendo a requerente desenvolvido, na sequência dessa deliberação, projetos de ampliação e suportado os respetivos encargos, sem que, todavia, a escritura de doação tenha chegado a ser celebrada.

Mais alega que, em julho de 2024, a Assembleia Municipal deliberou revogar a deliberação que autorizou a doação, fundamentando-se, designadamente, na alegada desnecessidade do terreno para os fins inicialmente previstos, tendo a requerente instaurado ação administrativa de impugnação, que corre termos no TAF de Aveiro sob o processo n.º 685/24.2BEAVR, na qual invoca, entre outros vícios, violação do direito de audiência prévia, incompetência do órgão decisor, falsidade dos pressupostos de facto e violação do regime jurídico da revogação dos atos administrativos.

A requerente invoca ainda a existência de outros processos judiciais relacionados com a utilização do imóvel, designadamente o processo cautelar n.º 543/24.0BEAVR e a ação principal n.º 623/24.2BEAVR, instaurados na sequência de decisão municipal que determinou a remoção das unidades pré-fabricadas instaladas no terreno, tendo nessa sede sido decretada, ainda que temporariamente, a suspensão da eficácia de tal decisão.

Segundo a requerente, a deliberação ora impugnada, que autoriza a venda do imóvel em hasta pública pelo valor base de € 2.000.000,00, constitui um ato consequente da revogação ilegal da doação anteriormente deliberada, padecendo, por isso, das mesmas invalidades.

Sustenta ainda que a alienação projetada ignora a existência dos litígios pendentes relativos ao imóvel, bem como os direitos que afirma deter sobre o mesmo, criando o risco de transmissão a terceiros de um bem cuja titularidade e afetação se encontram judicialmente controvertidas.

Quanto aos pressupostos cautelares, a requerente defende verificar-se o fumus boni iuris, por considerar altamente provável a procedência da ação principal destinada à anulação da revogação da doação e, por consequência, dos atos subsequentes relativos à hasta pública. Invoca, para o efeito, a manifesta ilegalidade do ato revogatório, por vícios procedimentais, orgânicos e substantivos.

Relativamente ao periculum in mora, sustenta que a concretização da alienação do imóvel originará uma situação de facto consumado e prejuízos de difícil ou impossível reparação, argumentando que a venda inviabilizará definitivamente quer a manutenção e utilização do “...”, quer a concretização da ampliação da Escola Profissional ... prevista desde 2011, frustrando as finalidades educativas e formativas prosseguidas pela associação. Acrescenta que os danos em causa não são meramente patrimoniais, antes atingindo a sua atividade institucional, os interesses dos formandos e colaboradores e os fins de interesse público associados ao ensino profissional.

Por fim, defende que, na ponderação de interesses prevista no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, o interesse da requerente prevalece sobre o interesse municipal na alienação do bem, porquanto a suspensão apenas afetaria um dos lotes incluídos na hasta pública, não comprometendo significativamente a prossecução dos objetivos patrimoniais e financeiros invocados pelo Município.

1.2.Citado, o Município de Aveiro deduziu oposição, na qual impugnou a factualidade alegada, e defendeu a legalidade da atuação administrativa, designadamente da revogação da deliberação da doação do imóvel em causa.

1.3. Por sentença do TAF de Aveiro, datada de 29 de setembro de 2025, os pedidos cautelares foram julgados improcedentes.

1.4. Inconformada com a referida decisão do TAF de Aveiro, a Requerente interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, que, por acórdão de 10 de abril de 2026, decidiu negar provimento ao recurso, e manter a sentença recorrida.

1.5. É deste acórdão que a ..., vem requerer a admissão de recurso de revista, para o que apresentou alegações que finalizou com as seguintes conclusões:

«1.ª Vem o presente recurso de revista interposto do douto Acórdão de 10 de abril de 2026, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, que negou provimento ao recurso jurisdicional apresentado pela Recorrente e confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou improcedente a providência cautelar de suspensão da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro de 29 de janeiro de 2025, sob proposta da Câmara Municipal de Aveiro de 24 de janeiro de 2025, na parte em que autorizou a venda em hasta pública do imóvel municipal correspondente ao Lote ....

2.ª O ato suspendendo respeita ao prédio inscrito sob o atual artigo ...23, com origem no artigo ...14, da União das Freguesias de Glória e Vera Cruz, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º ...31, sito em ... - ... Rua ..., onde se encontram instaladas, desde 3 de fevereiro de 2010, as unidades pré-fabricadas que constituem o denominado ....

3.ª A providência cautelar foi requerida para impedir que, por via da hasta pública e da subsequente alienação a terceiro, o Município Recorrido inviabilize, de forma definitiva ou, pelo menos, de muito difícil reversão, o direito da Recorrente à doação do prédio deliberada pela Câmara Municipal de Aveiro em 6 de janeiro de 2011 e o direito/interesse legalmente protegido da Recorrente em manter a ocupação e utilização do ..., que lhe foi concedida e consentida pelo próprio Município Recorrido.

4.ª O Tribunal recorrido, acompanhando a sentença, recusou a tutela cautelar por considerar inexistente o fumus boni iuris, com base, em síntese, no entendimento de que não estaria demonstrado o direito da Recorrente à doação, de que a deliberação de revogação da doação continuaria a produzir efeitos por não ter sido objeto de providência cautelar autónoma e de que o ato suspendendo não padeceria de vícios próprios, dependendo apenas da alegada invalidade consequente do ato antecedente.

5.ª Com o devido respeito, tais premissas enfermam de erro de julgamento de direito, pois permitem ao Município Recorrido executar, através da venda do imóvel a terceiro, a irreversibilidade prática da sua própria conduta contraditória, quando se encontra pendente ação em que a Recorrente impugnou a revogação da doação e pediu a condenação do Município a marcar e outorgar a respetiva escritura.

6.ª A questão cautelar que se submete a esse Colendo Supremo Tribunal Administrativo não é a de saber se a Recorrente já demonstrou definitivamente o direito à doação ou à ocupação do prédio, mas antes a de saber se, estando impugnado o ato antecedente de revogação da doação, pode ser diretamente suspenso o segundo ato, cronologicamente subsequente e funcionalmente consequente daquele, quando é este segundo ato - a hasta pública - que cria o perigo concreto de facto consumado.

7.ª A Recorrente entende que a resposta só pode ser afirmativa: a suspensão da eficácia pode e deve incidir diretamente sobre o ato cuja execução cria o facto consumado, isto é, no caso, sobre a deliberação que autorizou a hasta pública e a alienação do Lote ....

8.ª O presente recurso de revista é admissível nos termos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, por estar em causa uma questão de relevância jurídica fundamental e por ser a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

9.ª A questão apresenta relevância jurídica fundamental por respeitar à admissibilidade e ao alcance da tutela cautelar de suspensão de eficácia relativamente a um segundo ato administrativo, cronologicamente posterior e funcionalmente consequente de um ato antecedente já impugnado, quando é esse segundo ato, e não o ato antecedente isoladamente considerado, que gera o perigo concreto de constituição de uma situação de facto consumado.

10.ª A questão pode formular-se nos seguintes termos: pode o requerente cautelar suspender diretamente o ato administrativo subsequente que autoriza a alienação em hasta pública de um bem cuja anterior doação lhe havia sido deliberada e cuja revogação se encontra impugnada, invocando, para efeitos de fumus boni iuris, a ilegalidade própria desse ato e a sua ilegalidade consequente relativamente ao ato antecedente, sem ter de instaurar previamente ou cumulativamente uma providência cautelar autónoma contra o ato antecedente?

11.ª A novidade e complexidade da questão resultam da necessidade de articular o regime geral das providências cautelares - em especial os artigos 112.º, 120.º, 128.º e 129.º do CPTA - com o regime dos atos consequentes e da reconstituição da situação hipotética atual - artigos 172.º do CPA e 173.º do CPTA -, bem como com a tutela cautelar de atos inseridos numa sequência procedimental e materialmente conexa.

12.ª Tanto quanto foi possível apurar, não se localizou decisão anterior desse Supremo Tribunal Administrativo que tenha apreciado a questão específica ora colocada: a suspensão direta de um segundo ato administrativo, cronologicamente consequente de um primeiro ato impugnado, quando esse segundo ato é o que produz a lesão efetiva e irreversível que a providência cautelar visa evitar, maxime no contexto de uma venda em hasta pública de imóvel previamente prometido/doado por deliberação administrativa ao requerente cautelar.

13.ª Tal ausência de precedente conhecido reforça a necessidade de intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo para melhor aplicação do direito e para evitar a consolidação de um entendimento que, se generalizado, comprometeria a utilidade prática da tutela cautelar em múltiplas situações de atuação administrativa sequencial.

14.ª Com efeito, o entendimento recorrido permitiria à Administração praticar um primeiro ato lesivo ou preparatório, aguardar a sua impugnação e, posteriormente, praticar um segundo ato materialmente irreversível, oposto ao efeito útil da ação principal, defendendo-se em sede cautelar com o argumento de que o primeiro ato continua a produzir efeitos por não ter sido autonomamente suspenso.

15.ª Tal construção subverte a função das providências cautelares, deslocando o centro da tutela do ato efetivamente produtor do perigo para o ato antecedente, mesmo quando este, por si só, não gera ainda o facto consumado que importa impedir.

16.ª Ademais, mesmo que fosse determinada a suspensão do ato que revogou a deliberação camarária de doação do imóvel, tal não impediria, por si só, a execução do ato consequente, mas autónomo, de venda do imóvel em hasta pública pelo Município Recorrido.

17.ª A questão reveste também relevância social fundamental, pois está em causa o ..., área complementar à oferta educativa da Escola Profissional ..., onde são desenvolvidas atividades práticas de formação profissional e atividades abertas à comunidade, no âmbito de uma associação sem fins lucrativos que prossegue fins de educação e valorização da Região de Aveiro.

18.ª A execução do ato suspendendo não afeta apenas uma expectativa patrimonial abstrata, afetando antes a continuidade de uma atividade formativa e comunitária instalada há mais de 15 anos no local, com conhecimento, consentimento e participação do próprio Município Recorrido.

19.ª A admissão da revista é ainda claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, porque o Acórdão recorrido transforma a eficácia provisória de um ato administrativo impugnado numa espécie de definitividade material impeditiva de tutela cautelar contra atos subsequentes, quando o processo cautelar existe precisamente para impedir que a demora normal do processo principal torne inútil a sentença a proferir.

20.ª Tal erro é ainda mais evidente porque, no Acórdão de 4 de dezembro de 2025, proferido no processo cautelar n.º 543/24.0BEAVR, esse Supremo Tribunal Administrativo já apreciou o mesmo quadro factual essencial e concluiu que foi o Município Recorrido quem gerou a situação que depois pretendeu resolver de modo ablativo, devendo a sua invocação de interesse público ceder perante a necessidade de manter a suspensão até à decisão da causa principal.

21.ª Não se pede ao Supremo Tribunal Administrativo que reaprecie matéria de facto ou que antecipe definitivamente a validade da doação, mas apenas que resolva, no plano da verificação do fumus boni iuris, uma questão cautelar nova: quando o perigo de facto consumado nasce não do ato antecedente impugnado, mas de um segundo ato que executa, densifica e torna irreversível a lesão, pode e deve esse segundo ato ser diretamente suspenso.

22.ª O recurso merece, por isso, ser admitido à luz do disposto no artigo 150.º do CPTA.

23.ª Quanto ao mérito preventivo, a Recorrente não tinha de requerer, para poder aceder à tutela cautelar ora pretendida, a suspensão autónoma da deliberação de 8 de julho de 2024 que revogou a deliberação de 6 de janeiro de 2011 relativa à doação.

24.ª A Recorrente podia - e pode - requerer diretamente a suspensão da deliberação de 29 de janeiro de 2025 que autorizou a venda em hasta pública do Lote ..., porque é esse ato que constitui o perigo concreto, atual e grave de facto consumado.

25.ª A tutela cautelar administrativa dirige-se à proteção dos interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, não estando legalmente condicionada à suspensão prévia de todos os atos antecedentes que integrem a cadeia causal da lesão.

26.ª O artigo 120.º, n.º 1 do CPTA exige apenas que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

27.ª A ação principal de que dependem os presentes autos visa precisamente a anulação da deliberação que autorizou a hasta pública e a reconstituição da situação que existiria se esse ato não tivesse sido praticado, nada impedindo que, para demonstrar a probabilidade de procedência dessa pretensão, a Recorrente invoque a ilegalidade própria e a ilegalidade consequente do ato suspendendo.

28.ª De outro modo, a tutela cautelar ficaria artificialmente fragmentada, impondo-se ao particular um ónus de reação cautelar contra todos os atos antecedentes, mesmo contra aqueles que, isoladamente, ainda não criam o dano irreversível que justifica a tutela urgente.

29.ª A deliberação de revogação da doação pode produzir efeitos jurídicos provisórios enquanto não for anulada, mas tal não significa que a Administração possa, com base nessa eficácia provisória, praticar atos materiais ou jurídicos de alienação a terceiro que tornem inútil a anulação futura daquele ato.

30.ª A eficácia do ato administrativo impugnado não é uma imunidade contra a tutela cautelar dirigida aos atos de execução ou aos atos subsequentes que agravem a lesão, sendo precisamente para impedir essa inutilização da tutela definitiva que existem as providências cautelares.

31.ª No caso dos autos, a revogação da doação, embora lesiva, não consuma por si só a impossibilidade prática de o Município Recorrido cumprir a deliberação de 2011; a venda em hasta pública a terceiro, essa sim, cria a situação de facto e de direito que pode frustrar definitivamente a doação e a ocupação do imóvel.

32.ª Foi, portanto, correta a opção processual da Recorrente ao dirigir a presente providência cautelar contra o ato que autoriza a hasta pública, por ser este o ato cuja execução urge impedir.

33.ª O Tribunal a quo errou ao considerar que a validade da deliberação de revogação da doação apenas poderia ser apreciada no processo n.º 685/24.2BEAVR e que, por isso, não poderia fundamentar o fumus boni iuris nos presentes autos.

34.ª A Recorrente não defende que o Tribunal cautelar deva decidir definitivamente, com força de caso julgado material, a legalidade da deliberação de revogação da doação no âmbito da presente providência, mas apenas que podia e devia apreciar, de forma sumária e instrumental, os vícios do ato antecedente que inquinam o ato consequente (ora suspendendo), para aferir perfunctoriamente a probabilidade de procedência da ação principal contra o ato de hasta pública.

35.ª É da natureza do fumus boni iuris que o Tribunal formule um juízo provisório sobre questões que apenas serão definitivamente decididas na ação principal, não se vendo por que motivo tal juízo deixaria de ser possível quando a ilegalidade invocada é consequente.

36.ª A solução acolhida pelo Acórdão recorrido elimina, na prática, a figura da ilegalidade consequente em sede cautelar, precisamente onde ela mais importa: quando o ato consequente ameaça criar uma situação incompatível com a execução útil de uma futura sentença anulatória.

37.ª A decisão recorrida incorre ainda num salto lógico inadmissível ao retirar da circunstância de a deliberação de revogação produzir efeitos enquanto não for anulada a conclusão de que o direito da Recorrente à doação deixaria de existir, confundindo eficácia provisória de ato impugnado com inexistência definitiva do direito ou interesse que se pretende fazer valer contra esse ato.

38.ª O Acórdão recorrido violou, por isso, o artigo 120.º, n.º 1 do CPTA, interpretado à luz do artigo 2.º do mesmo Código e do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, ao retirar da ausência de uma providência cautelar autónoma contra a deliberação de revogação da doação uma consequência que a lei não prevê: a impossibilidade de suspender o ato subsequente de hasta pública.

39.ª Também não pode proceder o entendimento do Acórdão recorrido segundo o qual o ato suspendendo não seria um ato consequente do ato que revogou a autorização para cedência por doação à Recorrente.

40.ª A deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro de 29 de janeiro de 2025 que autorizou a venda em hasta pública do Lote ... foi praticada na sequência, em virtude e por causa da deliberação de 8 de julho de 2024 que revogou a decisão de 6 de janeiro de 2011 relativa à doação do mesmo prédio à ..., existindo entre ambos os atos uma conexão objetiva, cronológica, funcional e teleológica.

41.ª Tal conexão é objetiva, porque ambos os atos incidem sobre o mesmo prédio; cronológica, porque a hasta pública surge depois da revogação da doação; funcional, porque o Município Recorrido apenas pode apresentar o bem como livre para venda a terceiros depois de se considerar liberto do compromisso de o doar à Recorrente; e teleológica, porque ambos integram a mesma inversão de atuação administrativa.

42.ª Da leitura do documento n.º 16 da p.i. decorre, aliás, que a ligação entre os dois atos é clara, tendo o Presidente da Câmara Municipal então em funções mencionado, na própria ata da deliberação da Assembleia Municipal de 29 de janeiro de 2025, a existência dos processos judiciais movidos pela Recorrente e afirmado que, pese embora a sua existência, iria ao “mercado” com o terreno dos autos.

43.ª Não se exige, para qualificar um ato como consequente, que a ilegalidade do ato antecedente já tenha sido definitivamente declarada, pois, se assim fosse, o conceito de ato consequente nunca poderia operar em sede cautelar.

44.ª O que se exige, nesta sede, é que haja uma relação de dependência bastante para que a probabilidade de anulação do ato antecedente projete uma probabilidade de invalidade do ato consequente ou, pelo menos, uma probabilidade de incompatibilidade entre a manutenção dos efeitos do ato consequente e a reconstituição devida em caso de procedência da ação principal.

45.ª Essa relação existe com evidência nos autos, pois a eventual procedência da ação n.º 685/24.2BEAVR, com anulação da revogação da doação e consequente condenação do Município Recorrido a outorgar a escritura pública de doação, não poderá ser executada, ou ficará gravemente comprometida, se, entretanto, o Município vender o prédio a terceiro em hasta pública.

46.ª O regime dos atos consequentes, consagrado nos artigos 172.º do CPA e 173.º do CPTA, confirma que a anulação de um ato administrativo pode impor a anulação, reforma ou substituição de atos consequentes e a alteração das situações de facto entretanto constituídas, quando a sua manutenção seja incompatível com a reconstituição da situação devida.

47.ª Assim, em vez de negar a natureza consequente do ato de hasta pública, o Tribunal recorrido deveria ter reconhecido que a sua execução é justamente o risco que o regime cautelar deve prevenir.

48.ª A Recorrente alegou e invocou, no requerimento inicial, a contaminação do ato suspendendo pelos vícios do ato administrativo precedente, mais precisamente a deliberação de revogação da doação, tal como alegados na ação administrativa a correr termos no TAF de Aveiro sob o n.º 685/24.2BEAVR, designadamente a violação do direito de audição prévia, a incompetência relativa da Assembleia Municipal, a falsidade dos pressupostos de facto e a violação dos pressupostos legais da revogação previstos nos artigos 165.º e 167.º do CPA.

49.ª Tais vícios não podiam deixar de ser apreciados em sede de fumus boni iuris, dado que afetam o ato suspendendo consequente, isto é, o ato que determinou a venda do imóvel em hasta pública quando existia um prévio compromisso de doação do mesmo à Recorrente, apreciação essa meramente sumária e provisória, sem prejuízo da decisão definitiva a proferir no processo n.º 685/24.2BEAVR.

50.ª Sem conceder, mesmo que se entendesse que a ilegalidade consequente não bastava para fundar o fumus boni iuris, sempre o ato suspendendo padeceria de invalidade própria, por colocar à venda, como se estivesse livre de qualquer vinculação materialmente relevante, o prédio que o próprio Município deliberou doar à Recorrente em 2011 e onde se encontra instalado, desde 3 de fevereiro de 2010, o ....

51.ª O Acórdão recorrido considerou que a Recorrente não demonstrou qualquer direito real ou direito obrigacional com eficácia real sobre o prédio e que, por isso, o invocado direito à ocupação não teria relevância, mas tal critério é juridicamente excessivo e contrário ao artigo 120.º do CPTA, pois a tutela cautelar administrativa protege não apenas direitos reais ou direitos obrigacionais com eficácia real, mas também direitos e interesses legalmente protegidos.

52.ª A Recorrente invocou, e os factos provados confirmam em medida suficiente para a decisão cautelar, uma relação de ocupação consentida, publicamente reconhecida e funcionalmente dirigida ao desenvolvimento de atividade formativa e comunitária, a qual, ainda que qualificada como precária, obrigacional, procedimental, fiduciária ou assente em legítima confiança, constitui interesse juridicamente relevante para efeitos de tutela cautelar.

53.ª Ao deliberar vender o prédio a terceiro, sem ponderar devidamente a ocupação existente, a pendência das ações administrativas, a decisão cautelar relativa à remoção/desocupação e a posição de confiança que ele próprio criou, o Município Recorrido violou os princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da proporcionalidade e do venire contra factum proprium.

54.ª O próprio Edital n.º 011/2025 não mencionou a deliberação de 2011 que autorizou a cedência por doação, nem a decisão cautelar proferida em 22 de novembro de 2024 que suspendeu a ordem de remoção/desocupação, o que reforça a aparência de ilegalidade do procedimento de alienação, por omissão de circunstâncias juridicamente relevantes para a decisão administrativa e para a posição de eventuais interessados.

55.ª O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 4 de dezembro de 2025, proferido no processo cautelar n.º 543/24.0BEAVR, deve ser considerado nos presentes autos, pois reconheceu que o Município Recorrido criou e alimentou a situação de confiança da Recorrente relativamente à utilização do prédio e que a sua atuação, ao pretender resolver de modo ablativo uma situação para a qual concorreu, não podia prevalecer sobre a necessidade de manutenção da tutela cautelar até à decisão da causa principal.

56.ª Se o Município não podia executar a remoção/desocupação antes da decisão do processo principal, menos ainda pode alienar o prédio a terceiro, tornando estruturalmente inviável ou muito mais difícil a reconstituição da situação devida, pois a venda em hasta pública do prédio é atuação ainda mais gravosa do que a ordem de remoção/desocupação: esta incide sobre as estruturas; aquela incide sobre o próprio suporte físico e jurídico da utilização e da doação.

57.ª O Tribunal recorrido não apreciou o periculum in mora por o ter considerado prejudicado pela inexistência de fumus boni iuris, mas, revogada essa premissa, impõe-se reconhecer que a venda do imóvel em hasta pública a terceiro criará uma situação de facto e de direito de impossível ou muito difícil reversão, impedindo ou dificultando de forma extrema a execução útil da decisão que venha a reconhecer o direito da Recorrente à doação do imóvel ou a anular a deliberação que autorizou a hasta pública.

58.ª Ainda que se entenda que a transmissão da propriedade apenas se consuma com a escritura, a realização da hasta pública inicia e densifica uma cadeia procedimental e negocial destinada à alienação, criando expectativas e posições de terceiros que a providência cautelar visa evitar, sendo que a venda anunciada como livre de ónus e encargos prejudicará a continuidade da utilização do ... e a atividade formativa e comunitária ali desenvolvida.

59.ª Também a ponderação de interesses impõe o decretamento da providência, pois do lado da Recorrente está a preservação de uma posição jurídica e material construída ao longo de mais de 15 anos, com investimento, ocupação consentida, atividade formativa e comunitária e uma deliberação municipal de doação ainda objeto de litígio, enquanto do lado do Município está apenas o interesse, por natureza diferível, em alienar onerosamente o prédio por hasta pública.

60.ª O Acórdão recorrido violou ou deu indevida aplicação, designadamente, aos artigos 2.º, 112.º, 118.º, 120.º, 128.º, 129.º, 150.º e 173.º do CPTA, aos artigos 4.º, 7.º, 10.º, 121.º, 165.º, 167.º, 169.º e 172.º do CPA, e aos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva, da proporcionalidade, da proteção da confiança, da boa-fé e da segurança jurídica, devendo, por conseguinte, o presente recurso de revista ser admitido e julgado procedente, revogando-se o douto Acórdão recorrido e substituindo-o por decisão que decrete a suspensão da eficácia da deliberação que autorizou a hasta pública do Lote ... e intime o Município Recorrido a abster-se de praticar quaisquer atos de execução tendentes à alienação do prédio, até ao trânsito em julgado da decisão a proferir na ação principal de que dependem os presentes autos.

V - PEDIDO.

Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso de revista ser admitido e julgado procedente e, em consequência:

A) Ser revogado o douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 10 de abril de 2026;

B) Ser substituído por decisão que julgue procedente a providência cautelar e determine a suspensão da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro de 29 de janeiro de 2025, sob proposta da Câmara Municipal de Aveiro de 24 de janeiro de 2025, na parte em que autorizou a venda em hasta pública do imóvel municipal correspondente ao Lote ...;

C) Ser determinada a suspensão da hasta pública e de todos os atos e operações materiais ou jurídicas tendentes à alienação do referido imóvel, incluindo adjudicação, aprovação de proposta, celebração de escritura ou qualquer ato de execução subsequente;

D) Ser o Município Recorrido intimado a abster-se de praticar quaisquer atos de execução do ato suspendendo até ao trânsito em julgado da decisão a proferir na ação principal de que dependem estes autos;

Subsidiariamente, caso se entenda não existirem elementos de facto suficientes para o decretamento da providência, deve ser revogado o Acórdão recorrido e determinada a baixa dos autos para produção da prova testemunhal e por declarações de parte indevidamente dispensada, com todas as legais consequências.

Assim se fazendo a costumada Justiça!»

1.6. O Município de Aveiro contra-alegou, pugnando que a revista não deve ser admitida, por falta dos pressupostos exigidos pelo artigo 150º, n.º1 do CPTA, ou, caso assim não se entenda, ser admitida com efeito meramente devolutivo, mantendo-se o Acórdão recorrido.

1.7. A revista foi admitida pela Formação Preliminar deste Supremo por acórdão de 27/05/2026, que se transcreve na parte que mais releva:

«(…)

Ora, considerando o conjunto de processos judiciais, cautelares e principais, relativos à relação jurídica controvertida, assim como o anteriormente decidido por este STA, em 04/12/2025, no Processo n.º 543/24.0BEAVR, em sentido favorável à pretensão da Requerente, considerando os efeitos que os atos suspendendos acarretam na esfera jurídica da Requerente, consideram-se verificados os requisitos da admissão da revista, da relevância jurídica e social.

Além de que, não obstante a natureza cautelar do presente processo, de forma a evitar eventuais contradições lógicas de julgados cautelares, afigura-se necessária a intervenção deste STA para melhor aplicação do direito, já que não se pode acompanhar, em toda a sua extensão, a fundamentação do acórdão sob recurso.»

1.8. Notificado, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.ºs 1 e 2 e 147.º, n.º2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o Magistrado do Ministério Público não se pronunciou.

1.9.Sem vistos considerando a natureza urgente dos autos, mas com divulgação prévia do projeto de acórdão pelos Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, vão os autos à Conferência para julgamento.**
II- QUESTÕES A DECIDIR

2. Atento o objeto definido pelo Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, que admitiu a presente revista excecional, e considerando que compete a essa formação delimitar os poderes cognitivos do coletivo de julgamento quanto ao mérito, importa decidir se o Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não verificação do requisito do fumus boni iuris relativamente ao pedido de suspensão de eficácia da deliberação que autorizou a alienação em hasta pública do imóvel em causa, para o que releva saber, em particular:

(i) se, para efeitos daquele juízo perfunctório de probabilidade de procedência da pretensão principal, podiam ser considerados os vícios imputados ao ato antecedente que revogou a anterior deliberação de doação do imóvel à Recorrente, apesar de esse ato continuar a produzir efeitos e não ter sido objeto de suspensão cautelar autónoma;

(ii) e se a relação existente entre aquele ato antecedente e o ato suspendendo releva para a apreciação da aparência do direito invocado pela Recorrente e da necessidade da tutela cautelar requerida.

Caso se conclua afirmativamente pela verificação do pressuposto do fumus boni iuris, aferir se estão preenchidos os demais pressupostos previstos no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA para a concessão das providências cautelares.**
III. FUNDAMENTAÇÃO

A.DE FACTO

3.Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias julgaram provada a seguinte matéria de facto:

«1) A Requerente é uma associação sem fins lucrativos, proprietária da Escola Profissional ... que visa a promoção do ensino profissional e tem ainda intervenção em diferentes áreas, designadas por “marcas”, as quais procuram dar várias repostas na educação e na valorização na Região de Aveiro, dinamizando o ensino profissional, designadamente, criando mecanismos de articulação entre os conhecimentos ministrados pela Escola Profissional ... aos seus alunos e a concretização de projetos práticos, que possam promover o desenvolvimento e a divulgação da Região de Aveiro e a valorização do seu território [cfr. artigos 2.º e 4.º do Estatutos da Requerente, alterados em 30/12/2024, consultados ao dia de hoje em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx].

2) A Escola Profissional ... funciona na Rua ... em Aveiro, num edifício construído de raiz no prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º ...21, correspondente ao artigo matricial ...71, freguesia de Vera Cruz (facto não controvertido).

3) O edifício onde funciona a Escola Profissional ... foi construído num terreno doado pela Entidade Requerida (facto não controvertido).

4) No prédio inscrito sob o actual artigo ...23 (com origem no artigo ...14) da União das Freguesias de Glória e Vera Cruz, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º ...31, encontram-se instaladas, desde 03/02/2010, unidades pré-fabricadas que constituem o denominado “...” (facto não controvertido).

5) O prédio a que se alude em 4) confina com o prédio a que se alude em 2) - facto não controvertido.

6) O prédio a que se alude em 4) integra o património do Município Requerido (cfr. doc. 4 da p.i. e facto não controvertido).

7) O “...” constitui-se como área complementar à oferta educativa da Requerente (facto não controvertido).

8) Em reunião da Câmara Municipal de Aveiro, de 06/01/2011, foi deliberado, por unanimidade, autorizar a cedência, por doação, à Requerente do terreno identificado no ponto 4), [prédio inscrito sob o atual artigo ...23 (com origem no precedente artigo 4714) da União das Freguesias de Glória e Vera Cruz, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º ...31], com vista exclusivamente, à ampliação das novas instalações da "Escola Profissional ...", não podendo ser utilizado para qualquer outro fim (cfr. doc. 7 e 8 da p.i.).

9) Em 09/03/2023, sob o ofício n.º ...30, a Entidade Requerida dirigiu-se à Requerente nos seguintes termos (cfr. doc. 10 da p.i.):

“(...) Informa-se que, deve prestar os devidos esclarecimentos nomeadamente, se a edificação a legalizar (inserida nas áreas A e B) é, de facto, autónoma e independente das unidades pré-fabricadas existentes e localizadas nas áreas C e D. Mais concretamente, se a edificação em causa poderá existir e cumprir as funções para que está vocacionada, sem qualquer ligação física, nem dependência e /ou ligação funcional às unidades supracitadas. (...)”.

10) Por ofício de 16/03/2023, a Requerente informou a Entidade Requerida do seguinte (cfr. doc. 10 da p.i.):

“Assunto: Projeto de arquitetura/ alterações/ ampliação/ legalização - licenciamento/ edificação destinada a ensino (Escola Profissional ...). Processo n.º ...22 Requerimento n. º ...22. Local: Rua ... - .... e Vera: refº: Of.º n.º ...01 ref. DGU 1 Data 09/03/2023

Em resposta ao vosso ofício acima referenciado, sou a esclarecer que, tal como é do vosso total conhecimento, a edificação a legalizar é, de facto, autónoma e independente das unidades pré-fabricadas existentes.

E concretizando, tal como nos é pedido e é do vosso total conhecimento, esclareço que a edificação em causa poderá existir e cumprir as funções para que está vocacionada, sem qualquer ligação física, nem dependência e/ou ligação funcional às referidas unidades pré-fabricadas.”

11) Pelo ofício n.º ...49, de 12/06/2024, assinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Aveiro, à Requerente foi comunicado o seguinte: (cfr. doc. n.º 5 junto com a p.i.):

“ (…) considerando que:

1 No terreno camarário confrontante com o terreno da ..., no qual se localiza a Escola Profissional ..., existem unidades pré-fabricadas;

2 Estas unidades pré-fabricas constituíram-se como áreas complementares à oferta formativa da Escola;

3 Uma vez que nos elementos instrutórios do referenciado processo de obras foi referido que as unidades pré-fabricadas não têm ligação física nem dependência funcional da escola/..., deve Vª Exa promover a remoção dessas edificações ilegais do terreno camarário, no prazo de 60 dias, o qual deverá ficar limpo, removendo materiais, entulhos e demais detritos (…)”.

12) Em 08/07/2024, a Assembleia Municipal de Aveiro, sob proposta da Câmara Municipal de 22/06/2024, deliberou o seguinte (cfr. doc. 11 da p.i.):

“ (…) Assim, em face do exposto, ao abrigo do disposto nas alíneas u), do n.º 1, b) e k) do n.º 2 do artigo 25.º, alínea g) do n.º 1 do artigo 33.º, ambos, do anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro (na sua atual redação) e artigo 165.º, n.º 1 e artigo 169.º, ambos, do Código do Procedimento Administrativo, foi deliberado, por unanimidade:

a) Aprovar e submeter à Assembleia Municipal de Aveiro a proposta de saída do MA como Associado da “Associação ...” (AA), com efeitos à data da comunicação dessas deliberações aos órgãos da associação;

b) Revogar a decisão tomada na reunião de 6 de janeiro de 2011, relativa à doação à ... do prédio inscrito sob o artigo ...14 e descrito na CRP sob o n.º ...31;

c) Que, após, sejam tais decisões notificadas, de imediato, à ... (na pessoa do Presidente da Assembleia Geral e na pessoa do Presidente da Direção)”.

13) Em 10/07/2024, sob o ofício n.º ...63, o Presidente da Câmara Municipal de Aveiro informou o Presidente da Assembleia Geral da Requerente Associação ... que a Assembleia Municipal de Aveiro, na sessão realizada em 08/07/2024, sob proposta da Câmara Municipal de Aveiro de 22/06/2024, havia deliberado a saída do Município de Aveiro como Associado da Requerente e a revogação da decisão tomada na reunião de 06/01/2011 relativa à doação do prédio inscrito sob o artigo ...14 e descrito na CRP sob o n.º ...31 (cfr. doc. 11 da p.i..

14) Em 17/08/2024, a Requerente fez dar entrada neste Tribunal de um processo cautelar, tendente, entre outros, à suspensão da eficácia do acto contido no despacho do Presidente da Câmara Municipal, a que se alude em 11), que ordenou que a Requerente procedesse à remoção das unidades pré-fabricadas, o qual se encontra pendente sob do processo n.º 543/24.0BEAVR (por consulta ao Sitaf).

15) Em 22/11/2024, no âmbito do processo cautelar n.º 543/24.0BEAVR, foi proferida sentença que adoptou a providência de suspensão de eficácia da decisão que determinou a remoção, referida em 11), até ao final do ano lectivo de 2024/2025, que ainda não transitou ainda em julgado (por consulta ao Sitaf).

16) Em 10/09/2024, foi proposta a acção principal de que depende aquele processo cautelar, a qual corre termos sob o n.º 623/24.2BEAVR (por consulta ao Sitaf).

17) Em 30/09/2024, a Requerente fez dar entrada neste Tribunal de uma acção administrativa tendente, entre outros, à anulação da deliberação da Assembleia Municipal de 08/07/2024, a que se alude em 12), que determinou a revogação da decisão de 06/01/2011, relativa à doação do prédio inscrito sob o artigo ...14, freguesia de Vera Cruz e descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º ...

31 e com vista ainda à condenação do Município a marcar e outorgar a escritura pública de doação do prédio, a qual se encontra pendente sob o n.º de processo 685/24.2BEAVR (por consulta ao SITAF).

18) Em reunião de 29/01/2025, a Assembleia Municipal de Aveiro, sob proposta da Câmara Municipal de 24/01/2025, deliberou aprovar a venda em hasta pública, com o valor base de licitação de €2.000.000,00, do prédio urbano a que se alude em 4), o qual corresponde ao Lote ... do procedimento de hasta pública [isto é, o prédio inscrito sob o actual artigo ...23 (com origem no artigo ...14), da União das Freguesias de Glória e Vera Cruz, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º ...23 , sito em ... - ... Rua ...] (cfr. dos. 16 e 17 da p.i.).

19) Pelo Edital n.º 011/2025, de 06/02/2025, a Câmara Municipal de Aveiro procedeu à marcação da venda em hasta pública daquele imóvel para dia 08/04/2025, pelas 10:00 horas, no Edifício do Centro de Congressos de Aveiro, sem fazer menção à deliberação que autorizou a cedência por doação de 06/01/2011, nem à decisão cautelar proferida por este Tribunal no dia 22/11/2024 (cfr. Edital consultado no dia de hoje e disponível em ...).

20) O presente processo cautelar foi intentado no dia 13/03/2025.

21) A acção principal de que depende este processo cautelar foi proposta em 19/04/2025 e corre termos neste Tribunal sob o n.º de processo 246/25.9BEAVR, com o seguinte pedido (por consulta ao SITAF):

“Nestes termos e nos demais de Direito, doutamente a suprir por V. Exa., deve a presente ação ser julgada totalmente procedente por provada e, em consequência, ser determinada:

A) A anulação da deliberação da Assembleia Municipal da Entidade Demandada, proferida na sua sessão extraordinária de 29 de janeiro de 2025, sob proposta da Câmara Municipal de Aveiro, aprovada na sua reunião ordinária de 24 de janeiro de 2025, na parte em que autorizou a hasta pública, com o valor base de licitação de € 2.000.000,00 (dois milhões de Euros), para alienação do imóvel municipal correspondente ao Lote ... daquele procedimento, isto é, o prédio inscrito sob o atual artigo ...23 (com origem no artigo ...14) da União das Freguesias de Glória e Vera Cruz, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aveiro sob o n.º ...31, sito em ... - ... Rua ...;

B) Em consequência, a condenação da Entidade Demandada à adoção dos atos e operações que sejam necessários para reconstituir a situação que existiria se os atos anulados não tivessem sido praticados.»

Foi julgado inexistirem factos não provados com relevo para a causa.

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III.B. DE DIREITO

4. Enquadramento jurídico da tutela cautelar administrativa

4.1. Dispõe o artigo 112.º, n.º 1, do CPTA que «quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo».

4.2. Como é pacificamente reconhecido na doutrina e na jurisprudência, a tutela cautelar desempenha uma função instrumental relativamente ao processo principal, destinando-se a prevenir o risco de a demora inerente à obtenção de uma decisão definitiva comprometer ou inutilizar a efetividade da tutela jurisdicional a prestar na ação de que depende.

4.3. Nas palavras de Ana Gouveia Martins, a instrumentalidade constitui um dos traços distintivos fundamentais da tutela cautelar, uma vez que a sua função não consiste na declaração definitiva do direito nem na resolução do mérito da causa, mas antes em obviar ao periculum in mora e assegurar que a decisão a proferir no processo principal possa conservar utilidade e efetividade prática. A providência cautelar surge, assim, como instrumento ao serviço da tutela jurisdicional definitiva que há de ser prestada no processo principal ( cf. “A Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, pp. 45 e seguintes)
4.4. Desta característica decorre igualmente a natureza provisória da tutela cautelar. As providências cautelares destinam-se a vigorar durante a pendência do processo principal e apenas até ao momento em que a sentença nele proferida defina, de forma definitiva, os termos da relação jurídica controvertida. Por essa razão, em sede cautelar, o tribunal encontra-se impedido de adotar uma regulação provisória que esgote ou substitua a apreciação reservada ao processo principal.

4.5. Acresce que a tutela cautelar assenta numa cognição necessariamente sumária. O juízo que nela é formulado não coincide com o que é exigido para a decisão definitiva da causa, caracterizando-se antes por uma apreciação perfunctória dos elementos disponíveis, orientada para a formulação de um juízo de probabilidade quanto à existência do direito invocado e quanto à verificação do perigo que justifica a intervenção cautelar.

4.6. A este propósito, observa Isabel Celeste M. Fonseca que a tutela cautelar procura evitar dois riscos igualmente incompatíveis com uma adequada realização da justiça: «fazer as coisas rapidamente e mal» ou «fazer as coisas bem embora tarde» ( cf. “Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo”, Almedina, pág. 87). É precisamente para evitar este segundo risco que o ordenamento jurídico admite a adoção de providências urgentes destinadas a assegurar que a utilidade da futura decisão jurisdicional não seja destruída pelo decurso do tempo.

4.7. E é neste enquadramento que deve ser interpretado o artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, nos termos do qual a adoção de providências cautelares depende da verificação cumulativa de dois pressupostos positivos: por um lado, a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora); por outro, a probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular nesse processo (fumus boni iuris).

4.8. A estes pressupostos acresce ainda o requisito negativo previsto no n.º 2 do mesmo preceito, consubstanciado na ponderação dos interesses públicos e privados em presença, devendo a providência ser recusada quando os danos que resultariam da sua concessão se revelem superiores aos prejuízos que a sua recusa pretende evitar.

4.9. Conforme reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, na redação atualmente vigente do artigo 120.º do CPTA a adoção da providência cautelar depende da verificação cumulativa dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, apenas havendo lugar à ponderação de interesses prevista no n.º 2 depois de demonstrada a existência daqueles pressupostos.

4.10. Do mesmo modo, constitui entendimento consolidado que o requisito do fumus boni iuris se move num plano de mera probabilidade, bastando que se revele provável a procedência da pretensão deduzida ou a deduzir no processo principal. Não cabe ao juiz cautelar resolver definitivamente o litígio, mas apenas averiguar se se apresenta como plausível que a pretensão formulada venha a obter acolhimento jurisdicional.

4.11. Por sua vez, quanto ao periculum in mora, tem este Supremo entendido de forma constante que o mesmo se verifica quando a execução imediata do ato ou a manutenção da situação existente seja suscetível de determinar a constituição de uma situação de facto consumado ou de produzir prejuízos cuja reparação futura se revele impossível, extremamente difícil ou particularmente onerosa.

4.12. Nessa medida, impende sobre o requerente o ónus de alegar e demonstrar, ainda que perfunctoriamente, factos concretos reveladores desse perigo, não bastando a invocação de receios meramente hipotéticos, eventuais ou abstratos.

4.13. Constitui igualmente jurisprudência firme deste Supremo Tribunal que os requisitos previstos no artigo 120.º do CPTA são de verificação cumulativa, pelo que a falta de qualquer deles determina, só por si, a improcedência da providência requerida, ficando prejudicado o conhecimento dos demais pressupostos.

4.14. Importa, por isso, ter presente que o controlo jurisdicional exercido em sede cautelar não se confunde com o julgamento da ação principal, competindo ao tribunal aferir apenas, através de um juízo necessariamente provisório, instrumental e perfunctório, se se mostram reunidos os pressupostos legalmente exigidos para a concessão da tutela cautelar requerida.

4.15. É à luz destes parâmetros que deve ser apreciada a questão delimitada pelo acórdão da Formação Preliminar, atinente à relevância que pode assumir, para efeitos de aferição do requisito do fumus boni iuris, a relação existente entre o ato suspendendo e a anterior deliberação de 08.07.2024, mediante a qual foi revogada a decisão de doação do imóvel objeto de discussão nos autos.

Vejamos.
*
5. Delimitação do objeto da revista
5.1. Cumpre agora delimitar o objeto do presente recurso de revista, tal como admitido pelo Acórdão da Formação Preliminar.

5.2. A presente revista vem interposta do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 10 de abril de 2026, que confirmou a sentença do TAF de Aveiro e julgou improcedente a providência cautelar através da qual a ora Recorrente pretendeu obter a suspensão da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro, de 29 de janeiro de 2025, que autorizou a alienação, mediante hasta pública, do denominado Lote ....

5.3. O prédio urbano em causa corresponde ao denominado Lote ..., onde se encontram instaladas, desde fevereiro de 2010, as estruturas que integram o denominado «...», espaço complementar à atividade educativa desenvolvida pela Recorrente através da Escola Profissional .... Esse imóvel tem vindo a ser utilizado pela Recorrente, com o conhecimento e consentimento do Município de Aveiro, desde aquela data. Importa ainda recordar que o edifício principal da Escola Profissional ... foi construído em terreno anteriormente doado pelo Município à Recorrente, não constituindo a deliberação de 06.01.

2011 uma atuação isolada do Município, mas antes a continuação de uma relação institucional já anteriormente materializada através da cedência de terreno destinado à construção das instalações da própria Escola Profissional ....

5.4. A Recorrente sustenta que a concretização da alienação daquele imóvel mediante hasta pública é suscetível de criar uma situação de facto consumado apta a comprometer de forma definitiva ou, pelo menos, especialmente gravosa e dificilmente reversível, a tutela jurisdicional que procura obter nos diversos processos pendentes relativos ao mesmo bem. Segundo a sua alegação, a entrada de terceiros na titularidade do imóvel inviabilizará ou dificultará significativamente a reconstituição da situação jurídica que afirma emergir da deliberação de 6 de janeiro de 2011, bem como da utilização continuada daquele espaço no âmbito da atividade educativa e formativa desenvolvida pela Escola Profissional ... e pelo denominado «...».

5.5. O acórdão recorrido concluiu pela não verificação do requisito do fumus boni iuris, entendendo, em síntese, que não se encontrava demonstrado o alegado direito da Recorrente à concretização da doação, que a posterior deliberação de 8 de julho de 2024, pela qual foi revogada a anterior decisão de doação, continuava a produzir efeitos na ordem jurídica, e que os vícios invocados pela Recorrente não incidiam diretamente sobre o ato suspendendo, mas sobre aquele ato antecedente de revogação.

5.6. É precisamente contra este entendimento que a Recorrente dirige a presente revista, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento de direito.

5.7. Importa, porém, precisar, desde já, que o objeto da presente revista não consiste em apreciar a validade da deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro de 8 de julho de 2024 que revogou a anterior decisão de doação do imóvel. Essa matéria constitui objeto próprio da ação administrativa instaurada para impugnação daquele ato, não competindo ao juiz cautelar antecipar o juízo definitivo que nesse processo venha a ser formulado acerca da respetiva validade ou invalidade.

5.8. A questão submetida à apreciação deste Supremo Tribunal é diversa e consiste essencialmente em determinar se, para efeitos da apreciação do requisito do fumus boni iuris relativamente ao ato que autorizou a realização da hasta pública, o tribunal recorrido podia afastar, em absoluto, a relevância da impugnação pendente da deliberação revogatória e dos vícios que lhe são imputados, com fundamento na circunstância de esse ato continuar a produzir efeitos por não ter sido objeto de suspensão cautelar autónoma.

5.9. A questão assume particular relevo quando analisada à luz da natureza instrumental da tutela cautelar. Como refere Ana Gouveia Martins ( in ob. cit.), embora a providência cautelar não exija uma coincidência absoluta entre o respetivo objeto e o objeto da ação principal, exige-se, pelo menos, que os factos que lhe servem de fundamento integrem a causa de pedir desta última. Significa isto que o tribunal cautelar não pode abstrair da realidade jurídica subjacente ao litígio principal nem fragmentar artificialmente uma relação material controvertida quando os diversos atos administrativos nela praticados se encontram objetivamente interligados. Importa, por isso, apurar se a deliberação revogatória de 8 de julho de 2024 e a controvérsia jurídica em torno da respetiva validade permanecem relevantes para a apreciação cautelar do ato subsequente de alienação, não apenas pela relação material existente entre ambos os atos, mas sobretudo por ambos se integrarem numa mesma relação jurídica controvertida atualmente submetida a diversos processos judiciais interdependentes, cuja utilidade prática poderá ser afetada pela concretização da alienação.

5.10. A questão submetida à apreciação deste Supremo consiste, assim, em rigor, em determinar se, para efeitos da apreciação do requisito do fumus boni iuris relativamente ao ato que autorizou a realização da hasta pública, o tribunal recorrido podia considerar juridicamente irrelevante a impugnação pendente da deliberação revogatória e os vícios que lhe são imputados, apenas porque esse ato continua a produzir efeitos na ordem jurídica e não foi objeto de suspensão cautelar autónoma.

5.11. Importa apurar se a eficácia provisória de um ato administrativo cuja validade se encontra judicialmente questionada dispensa o tribunal cautelar de proceder ao juízo perfunctório exigido pelo artigo 120.º, n.º 1, do CPTA sobre a plausibilidade das ilegalidades invocadas, quando essas ilegalidades respeitam a um ato que integra a mesma sequência procedimental e decisória em que se insere o ato suspendendo.

5.12. A questão assume particular acuidade no caso vertente porque a deliberação que autorizou a alienação do imóvel não surgiu isoladamente na ordem jurídica. Pelo contrário, assenta no pressuposto de que o Município recuperou a plena disponibilidade daquele bem - o referido Lote n.º ... - após a revogação da anterior deliberação de doação.

Assim, embora a autonomia jurídica de ambos os atos deva ser preservada, não pode ignorar-se que ambos se inserem numa mesma relação jurídico-administrativa litigiosa, atualmente objeto de diversos processos cautelares e principais pendentes. A relevância da deliberação de 08.07.2024 para os presentes autos não decorre apenas da proximidade material existente entre os atos, mas também da circunstância de a definição da situação jurídica do imóvel depender, em larga medida, do resultado dos litígios em curso relativos à revogação da doação e à utilização do terreno.

5.13. É, pois, à luz desta delimitação do objeto da revista e da natureza instrumental da tutela cautelar que cumpre apreciar a correção do entendimento acolhido pelo acórdão recorrido quando considerou juridicamente irrelevante, para efeitos de aferição do fumus boni iuris, a impugnação pendente da deliberação de 08.07.2024.

*
6. Da questão a apreciar em sede de fumus boni iuris

6.1. Da delimitação do objeto da revista efetuada ressalta que a questão submetida à apreciação deste Supremo consiste em determinar se, para efeitos da apreciação do requisito do fumus boni iuris relativamente à deliberação de 29.01.2025 que autorizou a alienação do imóvel mediante hasta pública, o tribunal recorrido podia afastar inteiramente a relevância da impugnação pendente daquela deliberação de revogação da doação do imóvel em causa e dos vícios que lhe são imputados.

6.2. Dito de outro modo, importa apurar se a circunstância de a deliberação de 08.07.2024 continuar a produzir efeitos na ordem jurídica, por não ter sido objeto de suspensão cautelar autónoma, basta para impedir que o tribunal cautelar proceda ao juízo perfunctório sobre a plausibilidade das ilegalidades invocadas contra esse ato, como foi entendimento das instâncias.

6.3. A resposta a esta questão exige que se afira se a deliberação revogatória e a posterior deliberação de alienação podem ser apreciadas como realidades integralmente autónomas ou se, pelo contrário, a circunstância de ambas se inserirem na mesma relação jurídico-administrativa controvertida, atualmente objeto de diversos processos cautelares e principais pendentes, impõe que a apreciação cautelar do ato suspendendo tenha em conta o

litígio existente em torno da validade da deliberação de 08.07.2024 e as repercussões que a respetiva decisão poderá assumir sobre a definição da situação jurídica do imóvel.

6.4. A análise do acórdão recorrido evidencia que a respetiva conclusão não assentou exclusivamente na rejeição da qualificação do ato suspendendo como ato consequente. Na realidade, o seu raciocínio desenvolveu-se a partir de três proposições jurídicas autónomas, a saber: a) os vícios imputados ao ato revogatório não poderiam ser apreciados nos presentes autos por constituírem objeto da ação administrativa n.º 685/24.2BEAVR; b) a deliberação revogatória continuaria a produzir efeitos e não foi objeto de suspensão cautelar autónoma; c) a deliberação que autorizou a alienação do imóvel não constituiria ato consequente da anterior revogação nem padeceria de vícios próprios suscetíveis de justificar tutela cautelar.

6.5. É essencialmente sobre este percurso argumentativo que incide a presente revista. Com efeito, ao afirmar que «não se pode acompanhar, em toda a sua extensão, a fundamentação do acórdão sob recurso», a Formação Preliminar identificou a necessidade de reapreciar criticamente os pressupostos em que assentou o juízo negativo formulado quanto ao requisito do fumus boni iuris.

Avançando.*

7. Da repercussão da deliberação revogatória de 08.07.2024 sobre o fumus boni iuris
7.1. O acórdão recorrido entendeu, em síntese, que a Recorrente não logrou demonstrar a existência de fumus boni iuris, porquanto a deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro de 08 de julho de 2024, que revogou a anterior deliberação de doação do imóvel, continuava a produzir efeitos na ordem jurídica por não ter sido objeto de uma decisão de suspensão da sua eficácia, não podendo, por conseguinte, os vícios que lhe eram imputados ser apreciados no âmbito da presente providência.

7.2. Antecipamos, desde já, que não acompanhamos integralmente esta construção.

7.3. Com efeito, uma coisa é afirmar que a deliberação que revogou a doação relativamente ao imóvel a que nos presentes autos corresponde o Lote n.º ..., beneficia da presunção de legalidade e continua a produzir os seus efeitos enquanto não for anulada ou suspensa, outra, substancialmente distinta, é concluir que essa circunstância impede o tribunal em sede cautelar de ponderar, ainda que em termos necessariamente provisórios e perfunctórios, a relevância das ilegalidades que lhe são assacadas para efeitos da apreciação do requisito do fumus boni iuris relativamente ao ato subsequente (a deliberação que autorizou a alienação desse lote em hasta pública).

7.4. A primeira proposição é inquestionável. A segunda já não decorre necessariamente da primeira.

7.5. Na verdade, a instrumentalidade própria da tutela cautelar impede que o ato suspendendo seja apreciado abstraindo completamente do contexto factual e jurídico em que se insere. Como refere Ana Gouveia Martins ( in ob. cit.), a função instrumental das providências cautelares pressupõe uma certa homogeneidade entre o objeto da providência e o objeto do processo principal, bastando que os factos que servem de fundamento ao pedido cautelar integrem a causa de pedir da ação principal.

7.6. Ora, em contextos em que a atividade administrativa se desenvolve através de decisões sucessivas funcionalmente articuladas e interdependentes, inseridas numa mesma sequência procedimental ou material, a apreciação da plausibilidade da ilegalidade imputada a determinado ato não pode ser realizada abstraindo-se inteiramente dos pressupostos jurídicos e factuais que lhe serviram de suporte.

7.7. É precisamente essa a situação que os autos revelam.

7.8. A deliberação da Assembleia Municipal de 29 de janeiro de 2025, que autorizou a alienação do imóvel mediante hasta pública, não surgiu isoladamente na ordem jurídica, nem constitui uma decisão desligada da controvérsia anteriormente instalada entre as partes.

7.9. Pelo contrário, a sua adoção pressupõe que o Município considerou definitivamente ultrapassada a solução anteriormente seguida relativamente ao mesmo imóvel, consistente na respetiva afetação ao projeto desenvolvido pela ora Recorrente e na projetada transmissão do bem a seu favor na sequência da deliberação de 06 de janeiro de 2011.

7.10. Existe, por conseguinte, uma ligação objetiva e materialmente relevante entre a deliberação de 08 de julho de 2024, que revogou aquela anterior decisão, e a deliberação de 29 de janeiro de 2025, que autorizou a alienação do mesmo imóvel em hasta pública.

7.11. Não se afirma, com isto, que o ato suspendendo constitua necessariamente um ato consequente em sentido técnico, nem que a eventual invalidade da deliberação revogatória determine automaticamente a invalidade da deliberação de alienação. Questões dessa natureza pertencem ao domínio próprio das ações principais pendentes e não podem ser resolvidas nesta sede.

7.12. O que se afirma é algo mais limitado, mas igualmente decisivo para os presentes autos: a circunstância de ambas as deliberações se integrarem na mesma relação material controvertida, atualmente submetida a apreciação judicial em diversos processos pendentes, impede que o tribunal cautelar trate o ato suspendendo como uma decisão inteiramente autónoma e desligada do litígio global em que se insere.

7.13. Foi precisamente essa realidade que o Acórdão da Formação Preliminar considerou dever ser ponderada ao salientar a existência de um «conjunto de processos judiciais, cautelares e principais, relativos à relação jurídica controvertida» e ao chamar expressamente à colação o decidido por este Supremo Tribunal Administrativo no processo n.º 543/24.0BEAVR ( cujo acórdão a ora relatora subscreveu como segunda adjunta). Importa notar que a Formação Preliminar não convocou apenas a existência de uma ligação material entre atos administrativos sucessivos, antes destacou expressamente a existência de um conjunto de processos cautelares e principais respeitantes à mesma relação jurídica controvertida e a necessidade de evitar contradições lógicas entre as soluções cautelares adotadas relativamente ao mesmo imóvel.

7.14. Ora, se a deliberação de 29 de janeiro de 2025 não pode ser analisada como um ato inteiramente autónomo relativamente à relação material controvertida em que se insere, também não podia o tribunal recorrido afastar liminarmente da apreciação cautelar a relevância da deliberação de 08 de julho de 2024 e dos vícios que lhe são imputados. Deste modo, embora fosse legítimo reconhecer que esta deliberação continuava a produzir efeitos na ordem jurídica, já não era legítimo retirar dessa circunstância a consequência de excluir, em absoluto, a sua relevância para efeitos da apreciação do fumus boni iuris relativo ao ato suspendendo.

7.15.O que se impunha, por conseguinte, era apreciar, ainda que de forma necessariamente sumária e provisória, se a inserção de ambas as deliberações na mesma relação jurídico-administrativa controvertida, atualmente objeto de diversos processos pendentes, permitia concluir pela existência de uma probabilidade suficientemente consistente de procedência da pretensão exercida contra a deliberação de autorização da alienação em hasta pública do imóvel constituído pelo Lote n.º ....

7.16. Com efeito, a instrumentalidade própria da tutela cautelar não exige uma coincidência absoluta entre o objeto do processo cautelar e o objeto da ação principal. Como refere Ana Gouveia Martins, na obra supra citada (pp.47-48), a função instrumental das providências cautelares «postula uma certa homogeneidade do objeto da providência e do objeto principal, embora não imponha uma total identidade», acrescentando que a dependência do meio cautelar relativamente ao processo principal «não pode equivaler a uma coincidência do direito que se pretende tutelar nem à alegação do mesmo circunstancialismo fáctico integrador da causa de pedir de ambos os meios», exigindo apenas que «o facto que serve de fundamento ao requerimento da adoção de uma providência cautelar integre a causa de pedir da ação principal».

7.17. Ora, é precisamente isso que sucede no caso vertente, em que a providência requerida tem por finalidade impedir que a alienação do imóvel objeto do litígio torne inútil ou particularmente difícil a obtenção do resultado prático prosseguido nas diversas ações principais pendentes relativas ao mesmo bem. Ainda que o presente processo cautelar não tenha por objeto imediato a deliberação revogatória de 08.07.2024, é inquestionável que esta integra o quadro factual e jurídico de que emerge a pretensão deduzida pela Recorrente e constitui um antecedente material determinante da decisão subsequente de alienação.

7.18. Nesta perspetiva, a circunstância de a deliberação revogatória continuar eficaz na ordem jurídica não dispensava o tribunal de apreciar, para efeitos de fumus boni iuris, a plausibilidade das ilegalidades que lhe são imputadas, na medida em que tais ilegalidades se projetam diretamente sobre a consistência jurídica do ato suspendendo.

7.18.-A.Acresce que a relevância cautelar da deliberação de 08.07.2024 não resulta apenas da sua posição cronológica na sequência decisória que conduziu à alienação do imóvel. Resulta igualmente do facto de a respetiva validade constituir questão cuja apreciação se encontra pendente em ação autónoma e cujo desfecho poderá repercutir-se diretamente sobre a consistência jurídica da atuação administrativa subsequente. Nesta medida, mais do que uma mera conexão objetiva entre atos administrativos, está em causa a necessidade de assegurar a utilidade prática de um conjunto de processos judiciais que incidem sobre a mesma realidade material e sobre o mesmo bem imóvel.

7.19. Naturalmente que a mera pendência da ação administrativa n.º 685/24.2BEAVR não basta, só por si, para sustentar o juízo de aparência do direito exigido pelo artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, impondo-se verificar, nos estreitos limites cognitivos próprios da tutela cautelar, se os fundamentos de invalidade invocados contra a deliberação de 08.07.2024 apresentam consistência bastante para justificar um juízo favorável de plausibilidade quanto à respetiva procedência.

7.20. Ora, numa análise necessariamente perfunctória, não se afigura que a impugnação deduzida contra aquela deliberação seja infundada. Desde logo, porque os elementos constantes dos autos permitem considerar plausível a alegação da requerente segundo a qual os esclarecimentos por si prestados, em março de 2023, no âmbito do procedimento urbanístico

então em curso, incidiam exclusivamente sobre a autonomia física e funcional das unidades pré-fabricadas relativamente à edificação objeto do pedido de licenciamento, não resultando de forma inequívoca que tais esclarecimentos traduzissem uma renúncia ao projeto de ampliação da Escola Profissional ... ou uma desistência da finalidade que presidira à deliberação de doação de 06.01.2011.

7.21. Com efeito, do confronto entre os pontos 9), 10) e 8) da matéria de facto indiciariamente apurada resulta que o ofício municipal de 09.03.2023 incidiu especificamente sobre a autonomia física e funcional da edificação objeto do procedimento de licenciamento relativamente às unidades pré-fabricadas existentes no terreno contíguo, tendo a requerente respondido estritamente nesse plano. Não resulta, pelo menos de forma inequívoca, que tais declarações traduzissem uma renúncia ao projeto de ampliação da Escola Profissional ... que estivera na origem da deliberação de doação de 06.01.2011.

7.22. Nessa medida, a alegação da requerente segundo a qual a deliberação revogatória poderá ter assentado numa compreensão juridicamente discutível dos respetivos pressupostos de facto é suficientemente consistente para em sede cautelar perspetivar a plausibilidade desse fundamento na ação principal, tratando-se de uma questão cuja apreciação definitiva cabe naturalmente à ação principal.

7.23. Acresce que os pontos 4), 6) e 8) da matéria de facto evidenciam, pelo menos em termos indiciários, uma situação consolidada ao longo de vários anos, marcada pela utilização do terreno pela requerente desde 2010, realidade necessariamente conhecida do Município de Aveiro enquanto proprietário do imóvel e posteriormente acompanhada pela deliberação de 06.01.2011 que aprovou a respetiva doação para fins diretamente ligados à atividade educativa prosseguida pela Escola Profissional ....

7.24. A factualidade indiciariamente demonstrada permite reconhecer a existência de questões jurídicas sérias relativamente à conformidade da atuação administrativa subsequente com os princípios da boa-fé e da proteção da confiança, previstos no artigo 10.º do CPA, tendo presente que a situação em causa se consolidou ao longo de vários anos com a participação e anuência do próprio Município e foi acompanhada da deliberação de 06.01.2011 que aprovou a doação do terreno à Recorrente. Sem antecipar qualquer juízo definitivo sobre a procedência da ação n.º 685/24.2BEAVR, não pode afirmar-se que as questões emergentes desse quadro factual, designadamente as respeitantes aos pressupostos da deliberação revogatória e às consequências jurídicas da eliminação daquela anterior decisão favorável, sejam improcedentes ou destituídas de plausibilidade jurídica.

7.25. Acresce que a requerente sustenta, na ação administrativa n.º 685/24.2BEAVR, que a deliberação de 06.01.2011 não constituiu uma mera manifestação programática ou uma simples intenção política desprovida de relevância jurídica, mas uma decisão administrativa favorável suscetível de gerar uma posição jurídica digna de tutela. Nesta perspetiva, também não pode considerar-se inconsistente, numa apreciação própria da tutela cautelar, a controvérsia suscitada quanto aos pressupostos jurídicos que legitimariam a posterior eliminação dessa situação por via da deliberação de 08.07.2024.

7.26. Do mesmo modo, as questões colocadas quanto à observância das garantias procedimentais da interessada e quanto ao enquadramento jurídico da revogação de uma anterior deliberação favorável revelam densidade jurídica bastante para justificar a sua apreciação no processo principal em termos que não se podem julgar, em sede cautelar, como carecidos de plausibilidade jurídica em sede de ação principal.

Sem antecipar qualquer juízo sobre a respetiva procedência, não pode afirmar-se, nesta sede cautelar, que tais fundamentos careçam de suficiente aptidão para sustentar a impugnação da deliberação revogatória.

7.27. Não compete, evidentemente, no âmbito do presente processo cautelar decidir qualquer destas questões ou antecipar o julgamento reservado à ação administrativa n.º 685/24.2BEAVR, mas impõe-se, no entanto, reconhecer que as mesmas suscitam problemas jurídicos cuja relevância não pode ser afastada, nesta fase processual, como inconsistente ou desprovida de plausibilidade em sede de ação principal.

7.28. Esta conclusão encontra, aliás, um elemento adicional de confirmação no juízo cautelar anteriormente efetuado por este Supremo Tribunal no âmbito do processo n.º 543/24.0BEAVR, instaurado na sequência da decisão municipal que determinou a remoção das unidades pré-fabricadas instaladas no mesmo terreno objeto dos presentes autos.

7.29. É certo que naquele processo estava em causa um ato administrativo distinto daquele que aqui se pretende suspender. Todavia, ambos os litígios emergem da mesma relação jurídico-administrativa e inscrevem-se numa sequência de atuações municipais relativas ao mesmo imóvel, à utilização que dele vinha sendo feita pela requerente e às consequências decorrentes da deliberação de doação de 06.01.2011.

7.30. Nesse contexto, ao apreciar o requisito do fumus boni iuris, este Supremo Tribunal não considerou a posição jurídica da ora requerente como destituída de fundamento. Pelo contrário, salientou que a situação de ocupação e utilização do terreno não resultava de uma atuação unilateral, arbitrária ou clandestina da requerente, antes se apresentando como uma realidade consolidada ao longo dos anos com o conhecimento e intervenção do próprio Município.

7.31. Foi neste enquadramento que se afirmou que o Município «concorreu ativa e objetivamente para a situação de facto que agora pretende resolver de modo ablativo», reconhecendo-se que a situação existente não podia ser analisada como se resultasse exclusivamente da iniciativa da requerente.

7.32. Naturalmente, o juízo efetuado naquele processo não produz qualquer efeito de caso julgado relativamente aos presentes autos, nem dispensa a apreciação autónoma da legalidade da deliberação de 29.01.2025. Todavia, não deixa de constituir um elemento relevante para a caracterização da relação material controvertida e para a aferição da consistência mínima da posição jurídica invocada pela requerente.

7.33. Com efeito, seria dificilmente compreensível afirmar, por um lado, que a situação criada em torno da utilização do terreno resultou, pelo menos em parte, da atuação do próprio Município e, por outro, considerar, sem mais, que a pretensão agora deduzida pela Recorrente relativamente à subsequente alienação do mesmo imóvel carece de qualquer base jurídica plausível.

7.34. O que a precedente decisão cautelar do STA demonstra não é a procedência necessária das pretensões formuladas pela requerente, mas algo mais limitado e decisivo para os presentes autos: que a relação material controvertida apresenta complexidade jurídica bastante para afastar a conclusão de que a impugnação da deliberação revogatória de 08.07.2024 ou da subsequente deliberação de alienação se mostre, desde já, claramente improcedente ou destituída de plausibilidade.

7.35. A conclusão acabada de expor mostra-se, aliás, inteiramente consonante com a própria função da tutela cautelar. Como observa Isabel Celeste M. Fonseca, a tutela cautelar procura evitar dois males que podem acompanhar a realização da justiça: «fazer as coisas rapidamente e mal» ou «fazer as coisas bem embora tarde». A função do processo cautelar consiste precisamente em assegurar uma resposta urgente que preserve a utilidade da futura decisão jurisdicional, remetendo para o processo principal a resolução aprofundada e definitiva das questões de mérito ( cf. ob. cit. pág. 87).

7.36. Por isso, o juízo cautelar não visa determinar, desde já, se a deliberação de 08.07.2024 é válida ou inválida, nem se a requerente é titular de um direito definitivo à doação do imóvel. Visa apenas averiguar se existe uma controvérsia jurídica séria e plausível cuja eventual procedência possa ser frustrada ou esvaziada pela concretização da alienação entretanto deliberada.

7.37. Ora, a relevância cautelar dos vícios imputados à deliberação de 08.07.2024 decorre da circunstância de a validade dessa deliberação integrar o núcleo da relação jurídica controvertida que se encontra simultaneamente submetida a apreciação judicial em vários processos pendentes e cuja definição poderá repercutir-se na consistência jurídica do ato suspendendo.

7.38. Com efeito, a deliberação da Assembleia Municipal de 29.01.2025, que autorizou a alienação do imóvel mediante hasta pública, assenta no pressuposto de que o Município recuperou a plena disponibilidade jurídica daquele bem e pode, por isso, afetá-lo a uma finalidade diversa da que anteriormente presidira à deliberação de doação tomada em 06.01.2011.

7.39. Nessa medida, a eventual procedência da ação administrativa n.º 685/24.2BEAVR não constitui uma realidade juridicamente indiferente para os presentes autos. Pelo contrário, se vier a ser reconhecida a invalidade da deliberação de 08.07.2024, ficará necessariamente colocada em causa a base jurídica sobre a qual o Município considerou ter recuperado a plena disponibilidade do dito imóvel para o alienar a terceiros. Embora essa consequência não implique automaticamente a invalidade da deliberação de 29.01.2025, é inequívoco que afeta a solidez jurídica dos pressupostos em que esta assentou e que releva, por isso, para a apreciação da probabilidade de procedência da pretensão deduzida na ação principal.

7.40. Não se afirma, com isto, que a invalidade da deliberação revogatória determine automaticamente a invalidade da deliberação de alienação, nem que esta constitua um ato consequente em sentido técnico, questões que pertencem ao domínio próprio das ações principais pendentes.

7.41. O que se afirma é algo mais limitado, mas suficiente para efeitos cautelares: a plausibilidade da invalidade da deliberação de 08.07.2024 repercute-se inevitavelmente na apreciação da consistência jurídica da deliberação de 29.01.2025, uma vez que ambas se inserem na mesma relação jurídico-administrativa, recaem sobre o mesmo imóvel e integram a mesma sequência decisória.

7.42. Assim, perante a circunstância de a deliberação de 08.07.2024 e a deliberação de 29.01.2025 se inserirem numa mesma relação jurídico-administrativa controvertida, atualmente objeto de diversos processos cautelares e principais pendentes, perante a plausibilidade dos vícios imputados à deliberação revogatória, perante a repercussão que a eventual procedência da respetiva impugnação poderá assumir sobre a situação jurídica do imóvel

e, bem assim, perante a necessidade de preservar a utilidade prática da tutela jurisdicional pretendida nesses processos e de evitar soluções cautelares ou definitivas dificilmente harmonizáveis relativamente ao mesmo bem (imóvel), mostra-se suficientemente indiciada a probabilidade de procedência da pretensão deduzida na ação principal, devendo considerar-se preenchido o requisito do fumus boni iuris previsto no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA.

*

8. Do periculum in mora

8.1. Reconhecida a verificação do requisito do fumus boni iuris, importa apreciar se se encontra igualmente preenchido o requisito do periculum in mora, cuja análise ficou prejudicada nas instâncias em virtude da solução adotada quanto ao primeiro daqueles pressupostos.

8.2. Nos termos do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, a adoção da providência cautelar pressupõe a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende assegurar no processo principal.

8.3. Como reiteradamente tem afirmado este Supremo Tribunal, não se exige, para a verificação deste requisito, a demonstração de uma lesão já consumada nem a prova de que a futura execução da sentença se tornará absolutamente impossível. Basta que os elementos disponíveis permitam concluir, segundo um juízo de prognose assente em critérios de normalidade e experiência comum, que a demora inerente ao processo principal é suscetível de comprometer ou diminuir significativamente a utilidade prática da decisão que nele venha a ser proferida.

8.4. O periculum in mora encontra, assim, a sua razão de ser na necessidade de impedir que o decurso do tempo transforme uma eventual decisão jurisdicional favorável numa pronúncia meramente teórica ou destituída de efetividade prática.

8.5. No caso vertente, a ação principal de que depende a presente providência tem por objeto a impugnação da deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro de 29 de janeiro de 2025, que autorizou a alienação, mediante hasta pública, do imóvel identificado nos autos, visando a Recorrente obter a eliminação desse ato da ordem jurídica e a consequente reconstituição da situação que existiria caso o mesmo não tivesse sido praticado.

8.6. Por outro lado, encontra-se igualmente pendente a ação administrativa n.º 685/24.2BEAVR, na qual se discute a legalidade da deliberação de 8 de julho de 2024 que revogou a anterior deliberação de doação do mesmo imóvel à Recorrente.

8.7. Resulta ainda da factualidade provada que: a) o imóvel objeto da hasta pública é o mesmo relativamente ao qual foi deliberada, em 06.01.2011, a respetiva cedência por doação à Recorrente; b) nesse imóvel se encontram instaladas, desde fevereiro de 2010, as estruturas que integram o denominado «...»; c) a utilização daquele espaço pela Recorrente constitui uma realidade que perdura há mais de uma década; d) o Município de Aveiro deliberou promover a respetiva alienação mediante hasta pública.

8.8. Neste contexto, a eventual concretização da alienação do imóvel durante a pendência dos litígios atualmente em curso apresenta objetiva aptidão para alterar de forma substancial o quadro jurídico e factual existente.

8.9. É certo que a realização da hasta pública não determina, por si só, a imediata transmissão do direito de propriedade. Todavia, constitui um momento integrado num procedimento expressamente dirigido à alienação do imóvel e à sua subsequente transferência para a esfera jurídica de terceiros.

8.10. Ora, a eventual consolidação de posições jurídicas de terceiros adquirentes constitui uma circunstância suscetível de dificultar significativamente a execução prática de futuras decisões jurisdicionais favoráveis à Recorrente.

8.11. Com efeito, se vier a ser reconhecida a ilegalidade da deliberação que autorizou a alienação do imóvel, ou mesmo a ilegalidade da deliberação anteriormente adotada que revogou a decisão de doação, a existência, entretanto, de atos translativos praticados em benefício de terceiros introduzirá um grau acrescido de complexidade na reconstituição da situação que existiria na ausência daqueles atos.

8.12. Esta conclusão assume particular relevo num contexto em que os diversos processos pendentes respeitam todos ao mesmo imóvel, aos mesmos sujeitos e à mesma relação jurídico-administrativa subjacente, encontrando-se objetivamente interligados.

8.13. Acresce que o perigo associado à execução do ato suspendendo não se esgota na eventual dificuldade de execução de futuras decisões jurisdicionais favoráveis à Recorrente. Com efeito, resulta indiciariamente demonstrado que o imóvel em causa tem vindo a ser utilizado pela Recorrente desde fevereiro de 2010 para o desenvolvimento do denominado «...», estrutura complementar da atividade educativa prosseguida através da Escola Profissional ....

8.14. A referida utilização processa-se há mais de uma década e encontra-se inserida numa relação institucional que foi expressamente acolhida pelo próprio Município, designadamente através da deliberação de 06.01.2011 que aprovou a respetiva doação, circunstância já assinalada por este Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão proferido no processo n.º 543/24.0BEAVR.

8.15. Nesta perspetiva, a alienação do imóvel durante a pendência dos litígios em curso é suscetível de projetar os seus efeitos não apenas sobre a posição jurídica que a Recorrente pretende ver reconhecida nas ações principais, mas igualmente sobre a continuidade e estabilidade das atividades educativas e formativas que naquele local vêm sendo desenvolvidas, com potencial repercussão na concretização das finalidades institucionais prosseguidas pela Recorrente.

8.16. Não se trata, evidentemente, de antecipar qualquer juízo acerca da procedência das ações pendentes nem de pressupor a futura invalidação dos atos impugnados. O que releva é constatar que a execução do ato suspendendo possui aptidão objetiva para tornar mais difícil, mais onerosa ou menos eficaz a concretização dos efeitos práticos de uma eventual decisão jurisdicional favorável à Recorrente.

8.17. Acresce que, tendo sido reconhecido no capítulo anterior que a deliberação de alienação se insere na mesma relação jurídico-administrativa controvertida que se encontra submetida a apreciação nos diversos processos pendentes relativos ao imóvel, a transmissão do imóvel para terceiros é suscetível de interferir não apenas com a utilidade da ação principal destes autos, mas igualmente com a efetividade da tutela jurisdicional pretendida nos demais processos pendentes relativos ao mesmo bem, potenciando o risco de soluções cautelares ou definitivas de difícil harmonização.

8.18. Deste modo, a manutenção da possibilidade de prosseguimento do procedimento destinado à alienação do imóvel durante a pendência daqueles litígios envolve um risco sério e objetivamente fundado de inutilização total ou parcial do resultado prático que a Recorrente pretende alcançar através das ações judiciais instauradas. Simultaneamente, envolve o risco de afetação relevante de uma atividade educativa consolidada ao longo de vários anos, cuja prossecução tem estado associada à utilização daquele espaço e cuja continuidade poderá ser colocada em causa pela entrada de terceiros na respetiva relação jurídica.

8.19. O receio de prejuízo não assume, assim, natureza meramente hipotética ou especulativa, antes pelo contrário, reporta-se a uma realidade material atualmente existente e efetivamente exercida pela Recorrente, que se traduz na utilização do imóvel para fins educativos e formativos há mais de quinze anos. A eventual transmissão do bem para terceiros introduz um risco concreto de perturbação dessa atividade e de descontinuidade de um projeto que, à luz da factualidade indiciariamente demonstrada, se desenvolveu de forma estável e duradoura com o conhecimento e participação do Município de Aveiro.

8.20. Mostra-se, por isso, verificado o requisito do periculum in mora previsto no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA.

*

9. Da ponderação dos interesses em presença (artigo 120.º, n.º 2, do CPTA)
9.1.Nos termos do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, ainda que se mostrem preenchidos os requisitos previstos no n.º 1 do mesmo preceito, a providência cautelar deve ser recusada quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se revelem superiores aos prejuízos decorrentes da respetiva recusa.

9.2.Este juízo constitui uma concretização do princípio da proporcionalidade, impondo ao tribunal uma apreciação comparativa dos efeitos previsivelmente produzidos por cada uma das soluções cautelares possíveis, tendo em consideração as concretas circunstâncias do caso e a intensidade dos interesses afetados.

9.3. Cumpre, por isso, identificar os interesses cuja tutela é prosseguida pela Recorrente.

9.4.Desde logo, a Recorrente pretende evitar que a alienação do imóvel objeto dos presentes autos impeça ou dificulte significativamente a obtenção do resultado útil prosseguido nas ações administrativas pendentes relativas ao mesmo bem, designadamente na ação n.º 685/24.2BEAVR, em que é impugnada a deliberação de 08.07.2024 que revogou a anterior deliberação de doação do imóvel que corresponde ao Lote n.º ....

9.5. Acresce que o imóvel em causa tem vindo a ser utilizado pela Recorrente desde 2010 para o desenvolvimento do denominado «...», estrutura complementar da atividade educativa prosseguida através da Escola Profissional ..., encontrando-se essa utilização integrada numa relação institucional que se prolonga há vários anos e que foi acompanhada pela deliberação municipal de 06.01.2011 que aprovou a respetiva doação.

9.6. A tutela cautelar requerida visa, assim, preservar não apenas uma eventual expectativa de aquisição futura do imóvel, mas também a utilidade prática das ações judiciais pendentes e a estabilidade de uma situação de facto consolidada ao longo de vários anos com conhecimento e participação do próprio Município.

9.7. Do lado da entidade requerida releva, naturalmente, o interesse público associado à gestão e valorização do património municipal, incluindo a faculdade de proceder à alienação onerosa dos bens que integram o respetivo domínio privado e à obtenção das correspondentes receitas patrimoniais.

9.8. Todavia, os elementos constantes dos autos não evidenciam, pelo menos de forma suficientemente consistente, que a concretização da alienação do imóvel em causa corresponda à satisfação de uma necessidade pública imediata ou que o respetivo diferimento temporário seja suscetível de comprometer interesses públicos de especial intensidade.

9.9. Com efeito, não resulta da matéria indiciariamente demonstrada a existência de qualquer circunstância particularmente urgente associada à venda do imóvel, nem que da suspensão provisória da eficácia da deliberação impugnada advenham prejuízos irreversíveis ou de difícil reparação para o Município.

9.10. Pelo contrário, a manutenção provisória da situação existente apenas determina o adiamento da realização da hasta pública e da eventual alienação do bem, permanecendo o imóvel integrado no património municipal durante a pendência das ações principais.

9.11. Já a recusa da providência cautelar permitiria a realização da venda do imóvel e a eventual entrada de terceiros na relação jurídica atualmente controvertida.

9.12. Ora, a alienação do bem a terceiros constitui um facto suscetível de aumentar significativamente a complexidade da reconstituição da situação jurídica que venha a resultar de eventual decisão favorável à requerente nas ações principais pendentes.

9.13. Ainda que o ordenamento jurídico disponibilize mecanismos destinados a assegurar a execução das decisões anulatórias e a eliminação dos efeitos produzidos pelos atos administrativos inválidos, não pode ignorar-se que a transmissão do imóvel para a esfera jurídica de terceiros introduz um fator adicional de complexificação da tutela jurisdicional subsequente e da efetivação prática dos resultados prosseguidos pela Recorrente.

9.14. Acresce que o próprio Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo proferido no processo n.º 543/24.0BEAVR, embora respeitante a ato administrativo distinto e sem qualquer eficácia de caso julgado relativamente aos presentes autos, já reconheceu que a situação existente em torno da utilização do imóvel não resultou de uma atuação unilateral da requerente, encontrando-se antes associada à própria atuação do Município.

A especial relevância desse precedente não reside apenas na identidade parcial do substrato factual, mas sobretudo na circunstância de demonstrar que já se encontra judicialmente reconhecida a existência de uma relação jurídica controvertida unitária, da qual emergem sucessivos litígios respeitantes ao mesmo imóvel. A ponderação de interesses não pode abstrair dessa realidade, sob pena de a tutela cautelar atualmente concedida num processo perder utilidade prática por efeito da atuação administrativa discutida noutro.

9.15. Essa circunstância não determina por si só o resultado da presente ponderação, mas constitui um elemento relevante para aferir a intensidade dos interesses privados em presença e a necessidade de preservar provisoriamente a utilidade da tutela jurisdicional ainda pendente de definição definitiva.

9.16. Acresce ainda que dos elementos constantes dos autos e da própria apreciação efetuada por este Supremo Tribunal Administrativo no processo n.º 543/24.0BEAVR resulta que o imóvel em causa não corresponde a um mero ativo patrimonial relativamente ao qual a Recorrente invoque uma expectativa abstrata de aquisição, antes se encontrando afeto, há largos anos, ao desenvolvimento de atividades integradas na sua missão educativa e formativa, através do denominado «...».

9.17. Nessa medida, a eventual perda da disponibilidade do imóvel na sequência da sua alienação a terceiros não se projeta apenas sobre a posição jurídica que a Recorrente pretende ver reconhecida nas ações principais, podendo igualmente repercutir-se sobre a continuidade, estabilidade e planeamento das atividades educativas que ali vêm sendo desenvolvidas, com potencial reflexo na prossecução das finalidades institucionais da própria Recorrente.

9.18. Essa circunstância reforça a intensidade dos interesses privados em presença e evidencia que os prejuízos associados à recusa da tutela cautelar não se reconduzem exclusivamente à dificuldade de execução de uma futura decisão jurisdicional favorável, abrangendo também o risco de perturbação relevante de uma atividade de reconhecido interesse social que, segundo os elementos disponíveis, tem sido exercida naquele local com conhecimento e anuência do Município ao longo de vários anos

9.19. Nestes termos, ponderados os interesses públicos e privados em confronto, entende-se que os prejuízos suscetíveis de resultar da recusa da providência se apresentam, nas concretas circunstâncias do caso, significativamente superiores àqueles que decorrem da respetiva concessão.

9.20. Com efeito, a eventual alienação do imóvel a terceiros durante a pendência das ações principais mostra-se apta não apenas a comprometer ou a tornar substancialmente mais difícil a efetivação prática da tutela jurisdicional pretendida pela requerente, mas também a afetar a continuidade das atividades educativas e formativas que esta vem a desenvolver no local há vários anos. Em contrapartida, a suspensão da eficácia da deliberação impugnada apenas determina o diferimento temporário da alienação pretendida pelo Município, sem que dos autos resulte a existência de prejuízo grave ou particularmente intenso para o interesse público municipal.

9.21. Consequentemente, não se verifica fundamento para recusar a providência ao abrigo do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, mostrando-se igualmente preenchido este requisito.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso de revista, revogar o acórdão recorrido, julgar procedente o presente processo cautelar, e, em consequência, decretar a suspensão da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Aveiro, de 29 de janeiro de 2025, que autorizou a alienação, mediante hasta pública, do prédio identificado nos autos como Lote ..., até ao trânsito em julgado da decisão a proferir na ação principal ou até ulterior decisão que determine a modificação ou cessação da presente providência cautelar.

Custas pelos Recorridos em ambas as instâncias e na presente revista.

Notifique.

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Lisboa, 23 de setembro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Ana Gouveia e Freitas Martins - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (declaração de voto).

Declaração de Voto
Subscrevo o sentido decisório do presente acórdão, mas não integralmente a sua fundamentação.

Está em causa, na verdade, a mesma relação jurídico-administrativa desdobrada em cinco processos distintos: três acções principais - a acção n.º 685/24.2BEAVR (impugnação da revogação da doação de 2011), a acção n.º 623/24.2BEAVR (impugnação da ordem de remoção das unidades pré-fabricadas) e a acção n.º 246/25.9BEAVR (impugnação da deliberação que autorizou a hasta pública) - e dois processos cautelares instrumentais destas, o processo n.º 543/24.0BEAVR (em que se pediu a suspensão da eficácia da ordem de remoção das unidades pré-fabricadas), já decidido por este Supremo Tribunal em 4 de Dezembro de 2025 no sentido da suspensão da eficácia do acto impugnado, e o presente processo n.º 156/25.0BEAVR, respeitante ao pedido de suspensão de eficácia da deliberação que autorizou a hasta pública.

A fundamentação que fez vencimento, em linha com o decidido pelas instâncias, circunscreve a questão recursiva da revista a saber se o Tribunal recorrido erra ou não ao concluir, na apreciação do fumus boni iuris, que a deliberação que autorizou a venda em hasta pública não constitui acto consequente da deliberação que revogou a doação e que ao acto suspendendo não é imputável qualquer vício próprio.

Devo dizer que, tomado isoladamente e sem o enquadramento que adiante refiro, este processo admitiria a solução dada pelo Tribunal Central Administrativo Norte. Vejamos. O acórdão que agora fez vencimento funda a solução contrária em dois argumentos distintos, que importa separar.

Invoca, por um lado, uma "conexão objectiva, cronológica, funcional e teleológica" entre os dois actos administrativos [o de revogação da doação do terreno e o que determina a venda em hasta pública], como alternativa à figura do acto consequente, para, no fundo, tornar operativos efeitos equivalentes - construção que, em meu entender, carece de sustentação dogmática bastante na teoria do acto administrativo ou da relação

jurídico-administrativa.

Afirma, por outro lado, e com maior propriedade, que, "mais do que uma mera conexão objetiva entre atos administrativos, está em causa a necessidade de assegurar a utilidade prática de um conjunto de processos judiciais" pendentes sobre a mesma relação jurídica controvertida, e a necessidade de evitar "contradições lógicas entre as soluções cautelares adotadas relativamente ao mesmo imóvel". É este segundo fundamento, e não o primeiro, que, no meu entender, verdadeiramente sustenta a solução alcançada.

Creio, porém, que esta ideia deve ser levada até às últimas consequências e correctamente qualificada: o que está em causa é, tecnicamente, uma relação de prejudicialidade entre as acções principais pendentes - a acção n.º 685/24.2BEAVR é, em rigor, questão prejudicial da acção n.º 246/25.9BEAVR, pois desta última depende, em boa parte, o desfecho daquela. Essa prejudicialidade deveria ter justificado a apensação dos processos ou, não sendo esta possível, a suspensão da instância na acção subsequente até à decisão da acção antecedente, independentemente de ter ou não sido pedida a suspensão da eficácia do acto de revogação da doação ou a adopção de qualquer outra medida cautelar de efeito equivalente. Não o tendo sido, e não podendo os processos cautelares - pela sua própria natureza urgente - aguardar essa decisão, coube à tutela cautelar suprir, por via de um juízo necessariamente perfunctório, a omissão de uma adequada gestão processual nas instâncias. É esta prejudicialidade, assim explicitada, e não apenas a referência genérica à utilidade prática de um conjunto de processos, que, a meu ver, confere solidez dogmática ao entendimento que o acórdão perfilha.

A fundamentação que perpassa por todo este processo - tal como já perpassava pelo referido processo n.º 543/24.0BEAVR - reconduz-se, no fundo, à possibilidade/verosimilhança de violação dos princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica, enquanto princípios conexos e corolários do Estado de direito, decorrentes do reconhecimento de efeitos jurídicos à situação de facto constituída e depois revertida pelo município: a posse e utilização pacífica, pública e consentida do imóvel pela Recorrente, ao longo de mais de quinze anos, com o conhecimento e a participação activa do próprio Município. Aliás, a revista foi admitida com o fundamento de assegurar a uniformidade do direito, precisamente por rejeitar que a solução jurídica adequada possa, neste caso, ser alcançada sem atender à prejudicialidade que aqui está inerente, no caso, por referência à decisão cautelar que suspendeu a eficácia da ordem de remoção das construções instaladas no terreno.

Considero haver um último argumento que reforça a correcção jurídica da solução alcançada neste aresto: a solução que acaba por proceder não se justifica apenas pela ponderação da tutela dos interesses da Requerente à luz dos direitos reais existentes, como a análise limitada da decisão recorrida promoveu. Justifica-se também pela ponderação do risco associado à constituição, na esfera de terceiros, de direitos sobre um imóvel que podem ser afectados pelo posterior reconhecimento judicial da ilegalidade do acto de revogação da doação. Nessa medida, a inexistência de prova nos autos de que a alienação estará associada à divulgação de informação sobre o litígio pendente é um argumento que permite também questionar, no plano do fumus boni iuris, a conformidade jurídica do acto impugnado (venda do terreno em hasta pública) com os princípios da boa-fé e da segurança jurídica.

Suzana Tavares da Silva