Processo 0485/19.1BEPNF-Q

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, – identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAS), de 4 de abril de 2025, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Penafiel, de 12 de novembro de 2024, que reconheceu a AA a extensão dos efeitos da sentença proferida no processo n.º 485/19.1BEPNF, por aquele se encontrar em situação idêntica à que foi objeto deste processo, bem como a qualidade de subscritor da CGA com efeitos desde 22 de setembro de 2009.

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1) Atenta a relevância social e comunitária da matéria em causa – a questão de saber se, com base na redação do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, e apesar da verificação da existência de interrupções (hiatos temporais) entre vários contratos para exercício de funções públicas, assiste à requerente o direito de ser reinscrita no regime previdencial gerido pela CGA. Se foi bem aplicado o art.º 161, n.º 2 de extensão de efeitos de sentença, dado que estamos perante um Contrato de Trabalho Privado; bem como a publicação em 27 de dezembro de 2024, da Lei n.º 45/2024, a qual procede à interpretação autêntica do n.º 2 do referido artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Diploma que importa ser equacionado neste processo e não a sua completa ausência como se verificou. Justificando, assim, a intervenção do STA, razão pela qual se submete a V.ª s Ex.ª s a admissão do presente recurso de revista.

2) Não há identidade entre a decisão exequenda e a situação de facto descrita nos autos.

3) A decisão exequenda respeita a docentes que se mantiveram no ensino e vínculo públicos; a situação nos presentes autos refere-se à cessação de um contrato de trabalho individual, regido por direito privado, em pessoa coletiva privada (estabelecimento de ensino privado).

4) Na perspetiva da CGA, a inscrição da Recorrida no regime geral de segurança social é a consequência da cessação do seu contrato de trabalho, de natureza privada, com o Colégio ..., e a aplicação correta do que decorre do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.

5) Violou, assim, a decisão recorrida o disposto no artigo 161.º n.º 2 do CPTA.

6) O Tribunal acabou por proferir decisão sem levar em consideração a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, quanto às condições de aposentação e cálculo das pensões.

7) Segundo ficou estabelecido no art.º 2.º da referida Lei, para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 2006-01-01, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção

social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 2006-01-01 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, conferiam direito de inscrição na CGA.

8) O n.º 2 do mesmo artigo apenas ressalva da obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do art.º 22.º do Estatuto da Aposentação, não exista qualquer descontinuidade temporal; ou, existindo essa descontinuidade temporal, se comprove que esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido e o mesmo não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

9) Mais acrescenta o n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 que os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do regime jurídico da pensão unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

10) Ainda que a Requerente pudesse ser enquadrada na ressalva contida no n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, o pedido deduzido nestes autos de reinscrição na CGA com efeitos retroativos nunca reuniria condições para ser julgado procedente, uma vez que não é compatível com o disposto no n.º 3 art.º 2.º da referida Lei que, relativamente aos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores, manda considerar os períodos com descontos para o regime geral de segurança social para efeitos da aplicação do regime da pensão unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98 (de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles possam beneficiar de toda a carreira contributiva), não havendo, portanto, lugar à transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social para o regime da CGA».

3. A Recorrida não contra-alegou.

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 16 de julho de 2025, por se entender que «a correta interpretação e aplicação do regime do art.º 161.º do CPTA é uma questão relativamente à qual existe escassa jurisprudência deste Tribunal Supremo e que no caso importa revisitar, uma vez que os pressupostos de aplicação deste instituto revelam inquestionável relevância jurídica, pois a questão é suscetível de se repetir com frequência no futuro, e as instâncias forma muito vagas na fundamentação que apresentaram para a verificação dos pressupostos do art.º 161.º do CPTA».

5. Notificado para o efeito, o Ministério Público não emitiu parecer – artigo 146.º/1 do CPTA.

6. Cumpre decidir.

II. Matéria de facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«A. Em 11.09.2003, a Requerente foi admitida como subscritora da (fls. 2 do processo administrativo junto aos autos).

B. A Requerida exerceu funções como professora no Colégio ... efectuando descontos na Caixa Geral de Aposentações desde 11.09.2003 até 02.09.2019 (p. 2 do processo administrativo junto aos autos).

C. Em 23.09.2019 celebrou novo contrato com o Agrupamento de Escolas ... (fls. 2 e 13 do processo administrativo junto aos autos), constando do registo biográfico o seguinte:

[IMAGEM]

D. A Requerente cessou a atividade letiva no ensino público, tendo, retomou a atividade docente no ensino público, no ano escolar de 2019/2020 e foi colocada no Agrupamento de ..., em 01/09/2019 - documento junto a fls. 207 e seguintes do SITAF pela C.G.A.

E. A Requerente foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social em 01.09.2019, onde se tem mantido até à presente data, tendo as suas quotizações sido entregues desde essa data na Segurança Social documento junto a fls. 207 e seguintes do SITAF pela C.G.A».

III. Matéria de direito

8. A questão de direito que se discute no presente processo, e que determinou a admissão da presente revista, é a de saber se estão, ou não, verificados os pressupostos do artigo 161. ° do CPTA, desde logo pela superveniência da Lei n.º 45/2024, para se estendam ao Recorrido os efeitos da sentença proferida nos autos.

9. As instâncias convergiram na resposta a dar a essa questão.

O TAF de Penafiel concluiu haver identidade entre as duas situações, dado que, «a R. estava inscrita na CGA antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005 de 29-12, logo, a partir do momento em que volte a constituir uma relação jurídica que, anteriormente a 31-12-2006, lhe conferisse o direito à inscrição na CGA, terá direito a ser reinscrita».

Por seu turno, no acórdão recorrido, o TCAN concluiu que «quando o funcionário cessa o vínculo laboral de natureza pública e celebra um novo com a mesma natureza, não está, neste segundo contrato, a "iniciar funções"».

Vejamos então.

10. A questão em discussão nos autos não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido recentemente objeto de decisão no Acórdão de 27 de novembro de 2025, proferido no Processo n.º 485/19.1BEPNF-0, em termos que se aplicam integralmente ao caso em apreciação nos autos e não justificam uma alteração da jurisprudência aí fixada.

11. Afirmou-se, no citado acórdão, que:

«(...) Antes de mais, atentemos na norma legal - art.º 161.º do CPTA – que dispõe, assim, sob a epígrafe ”Extensão dos efeitos da sentença”:

“1 - Os efeitos de uma sentença transitada em julgado que tenha anulado ou declarado nulo um ato administrativo desfavorável, ou reconhecido a titularidade de uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas, podem ser estendidos a outras pessoas que, quer tenham recorrido ou não à via contenciosa, tenham sido objeto de ato administrativo com idêntico conteúdo ou se encontrem colocadas na mesma situação jurídica, desde que, quanto a estas, não exista sentença transitada em julgado.

2 - O disposto no número anterior vale apenas para situações em que existam vários casos perfeitamente idênticos, nomeadamente no domínio do emprego público e em matéria de concursos, e só quando se preencham cumulativamente os seguintes pressupostos:

a) Terem sido proferidas por tribunais superiores, no mesmo sentido, cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido terem sido decididos em três casos, por sentença transitada em julgado, os processos selecionados segundo o disposto no artigo 48.º;

b) Não ter sido proferido número superior de sentenças, também transitadas em julgado, em sentido contrário ao das sentenças referidas na alínea anterior, nem serem as referidas sentenças contrárias a doutrina assente pelo Supremo Tribunal Administrativo em recurso para uniformização de jurisprudência…”.

Este normativo que estabeleceu uma solução inovadora no processo administrativo, veio admitir que os efeitos de uma sentença sejam estendidos a um terceiro que nela não tenha intervindo e que se encontre numa mesma situação jurídica - n.º 1 -, quer tenha ou não recorrido à via judicial e, no caso de ter recorrido, não exista sentença transitada em julgado, tendo por motivação, essencialmente, razões de economia processual, descongestionamento dos tribunais administrativos, a promoção da igualdade de tratamento entre situações iguais e ainda garantir uma resposta célere na resolução de questões entre a Administração e os particulares, sendo que o ónus de alegação e prova dos requisitos legalmente previstos, aplicando as regras gerais do Cód. Civil (art.º 342.º), cabe ao requerente, que deve demonstrar que se encontra numa situação “perfeitamente idêntica” àquela que consta da sentença e em que cinco casos, também eles idênticos, já tenham transitado em julgado.

Com este normativo, foi intenção do legislador tutelar situações de justiça material, visando obviar a eventuais disparidades, consubstanciadas em situações diferenciadas resultantes, porventura, da não impugnação atempada de atos, com conteúdo decisório perfeitamente igual e que tenham definido a mesma situação jurídica, assim também operando o princípio da igualdade de tratamento nas mesmas situações jurídicas.

Efetivamente, este entendimento foi apontado pelo Tribunal Constitucional, segundo o qual, “a razão de ser da extensão de efeitos do caso julgado regulada no artigo 161.º do CPTA é precisamente a de dar tratamento substancialmente igual a quem se encontra na mesma “situação jurídica”, pretendendo-se com este instituto que “situações jurídicas materialmente semelhantes venham a ser reguladas na prática, do mesmo modo” , baseado num princípio de igualdade material”.

De salientar, a este propósito, com referência ao que propendeu o Tribunal Constitucional (in Ac. 370/2008, de 2/7/2008, in Proc. 141/08) que “…A questão em apreço não escapou, igualmente, ao controlo por parte do Tribunal Constitucional, o qual, em sede de análise da eventual violação dos princípios da segurança jurídica e da igualdade, invocou jurisprudência própria relativa ao «caso julgado» judicial, com base na qual, este não beneficia de proteção constitucional absoluta, pelo que o «caso decidido» (administrativo) não poderá, dessa forma, merecer proteção constitucional superior. Mais refere que são “admissíveis quebras à tendencial estabilidade das relações jurídicas definidas por atos administrativos «consolidados», desde que outros valores constitucionais relevantes tal justifiquem.

Tal como já o STA o havia feito, o Tribunal Constitucional faz referência também ao disposto no artigo 38.º do CPTA e ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas (cfr. artigo 4.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, entretanto, publicada). Reforça, ainda, este Tribunal que, o decurso do prazo de impugnação de determinado ato administrativo inválido não acarreta a sanação do respetivo vício e que, do ponto de vista do direito substantivo, também o n.º 2 do artigo 9.º do CPA permite a renovação de pretensões, decorrido um prazo de dois anos. Com base nestas considerações, o Tribunal Constitucional conclui, então, que no regime instituído pelo legislador ordinário no artigo 161.º do CPTA estão subjacentes “preocupações, constitucionalmente relevantes, de justiça material e de tratamento igual de situações substancialmente iguais.” Mais conclui que o referido regime “não surge como arbitrário, nem desrazoável ou injustificado, antes busca, dentro de apertados requisitos, alcançar um tratamento substancialmente idêntico para situações substancialmente idênticas, com sacrifício – que o legislador considerou justificado, em juízo que não assume irrazoabilidade tal que leve o Tribunal Constitucional a fulminá-lo como inconstitucional – da relativa estabilidade de que, em regra, beneficiam os atos administrativos cujo prazo de impugnação já decorreu.”

De acordo com o Ac. do STA, Proc. nº 993/08 de 5/2/2009, “O artº 161º do CPTA trouxe a possibilidade de se estender os limites subjetivos do caso julgado, de modo que, reunidas certas condições, a decisão anulatória aproveite a quem não interveio no processo mas se encontre «na mesma situação jurídica» do ali vencedor. Sob o «nomen» «extensão dos efeitos da sentença», o artigo parece ter ultimamente em vista o reconhecimento de uma legitimidade ativa para executar ao terceiro que, em princípio, dela estaria desprovido – por não figurar no título executivo, que é o julgado anulatório, na posição de «credor» (aqui, de um comportamento da Administração – cfr. o artº 55º, nº 1, do CPC). Para além de várias outras exigências, a aplicabilidade do artº 161º supõe, essencialmente, que haja a certeza de que o terceiro que pretende beneficiar do julgado esteja numa «situação jurídica» idêntica à da pessoa que pediu, e obteve, a anulação. Essa certeza há-de atingir-se numa fase propriamente declarativa, antecedente da execução «tout court»; e, como é óbvio, ela há-de decorrer de factos, pois o tribunal só poderá declarar a igualdade das situações em cotejo se estiverem alegados e demonstrados os factos de ambas que as tornem juridicamente equivalentes”.

Também o Ac. do STA, de 27/11/2013, in Proc. 839/13, sumaria, a propósito:

“I – A extensão de efeitos a coberto do disposto no art.º 161.º do CPTA só pode ser decretada quando se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos (1) ser seguro que o interessado no processo já julgado e o interessado no processo onde se requer a extensão de efeitos se encontrem na mesma situação jurídica e que os seus casos sejam perfeitamente idênticos …

II – Por isso, o juízo que se pede num processo dessa natureza é um juízo comparativo entre as situações verificadas num e noutro processo o qual, atenta a sua singularidade, deverá ser rodeado do máximo rigor.

III – Nesta conformidade, só quando houver a certeza de que existe uma perfeita identidade entre as situações em presença e quando for seguro concluir que os interessados estão na mesma situação jurídica e que já foram proferidas cinco sentenças no mesmo sentido é que será possível a transposição de uma decisão para diferente processo daquele onde foi proferida.

IV - Não basta, pois, a mera semelhança ou aproximação das situações de facto e de direito para que o disposto no art.º 161.º do CPTA possa ser aplicado”.

Efetivada esta abordagem dogmática, importa agora avaliar se, no caso concreto, se verifica, também, o requisito questionado em sede de Recurso de Revista, aliás, como efetivado em sede de apelação, ou seja, o requisito da verificação de que o ato administrativo evidencie idêntico conteúdo ou se encontrem os requerentes colocados na mesma situação jurídica – (2.ª parte do n.º 1 e corpo do n.º 2), a denominada “identidade perfeita”, o que importa a análise cotejada da objetiva situação factual e jurídica dos casos em cotejo.

Tendo presente a fundamentação exarada quer na sentença do TAF de Penafiel, quer ainda a do TCA-Norte, onde são referidos e transcritos Acórdãos do STA, importa, agora verificar a semelhança relevante dos processos indicados como tendo decidido da mesma forma, perante idêntica factualidade e análise jurídica – ns. 1 e 2 do art.º 161.º do CPTA – pois será a partir dessa análise cotejada que podemos concluir pela verificação da indicada identidade, a mesma situação jurídica – (2.ª parte do n.º 1 e corpo do n.º 2), “… situações em que existam vários casos perfeitamente idênticos …”.

Ora, efetivada uma análise dos processos indicados como tendo decidido no mesmo sentido e transitados em julgado, verificamos que todos eles têm a ver com situações de docentes que estiveram inscritos na CGA antes de 1/1/2006, e que, posteriormente, quer, por ausência de serviço nalguns anos, quer, porque, em regime de contrato, não conseguiam a inimterruptividade letiva ao longo dos diversos anos, porque não iniciaram o ano letivo no seu começo ou cessaram as funções antes do seu termo, foram inscritos no regime da Segurança Social e não na CGA, exceto no Proc. 889/13 (Ac. STA, de 6/3/2014), em que, apesar de ter havido continuidade de serviço, apenas se verificou uma mudança de instituição escolar.

Aliás, todos os processos decididos pelo TCA-Norte indicados pela requerente, fazem alusão ao referido Ac. do STA (de 6/3/2014) e remetem para decisões similares do mesmo Tribunal, chegando todos eles à mesma conclusão, ou seja, como consta do Ac. do TCA-Norte, de 28/1/2020, in Proc. 1100/20.6BEBRG, TCA-Norte (que, v.g, remete, além do referido Ac. STA, de 6/3/2014, Proc. 889/13, para, entre outros, o Ac. TCA-Norte, de 14/2/2020, Proc. 1771/17.0BEPRT):

“Deste modo, pese embora os hiatos temporais entre os diversos contratos celebrados, consequência do facto de se tratarem de contratos a termo resolutivo, não é aceitável conceber se que a autora não tenha desde então vindo a exercer as respetivas funções de modo ininterrupto para o ME, uma vez que celebrou sucessivos contratos anuais a termo resolutivo com aquele Ministério, não sendo admissível á luz do mais elementar sentido de justiça que seja prejudicada por esse facto no direito à sua reinscrição como beneficiária da

CGA em relação a um docente que nas mesmas condições da Autora, tenha a partir de 2007 logrado celebrar contratos a termo resolutivo com o ME sem qualquer interrupção ou hiato ou obtido uma colocação em lugar do quadro.

O que releva é efetivamente verificar se antes de 01/01/06 a Autora estava inscrita na CGA e se posteriormente a essa data foi investida, através da celebração desses contratos com o Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse esse direito de inscrição, o que se confirma suceder. Como tal, assiste razão à Autora, devendo ser-lhe reconhecido o direito à reinscrição retroativa, como solicitado pela mesma, na Caixa Geral de Aposentações”.

Podemos, assim, concluir da análise efetivada que não só existe perfeita identidade da situação fáctica, como a subsunção jurídica é a mesma, concluindo sempre pelo mesmo diapasão, ou seja, pese embora a existência de hiatos temporais de inscrição dos docentes na CGA, desde que a sua inscrição inicial tenha sido anterior a 1/1/2006, regressando ao serviço docente na administração pública, mantêm o direito a manter a inscrição na CGA, devendo as comparticipações indevidamente entregues à Segurança Social, ser canalizadas para a CGA.

No caso dos autos, a situação jurídica traduz-se na reinscrição da Autora - docente em vários estabelecimentos de ensino ao longo do tempo, ao abrigo da celebração de sucessivos contratos de trabalho em funções públicas, sendo que o início do exercício das funções docentes ocorreu em momento anterior ao ano de 2006 - como subscritora da CGA, com efeitos à data em que foi indevidamente inscrita na Segurança Social, ou seja, 1/9/2008.

Concluímos, deste modo, que se mostram verificados todos os requisitos previstos no art.º 161.º do CPTA, pelo que, carecendo de razão a tese defendida pela CGA, importa negar provimento ao recurso e assim manter o Acórdão recorrido, a que não obsta o facto de, entretanto, ter sido publicada a Lei nº 45/2024, de 27/12 que procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 do art.º 2.º da Lei nº 60/2005, de 29/12, com produção de efeitos desde a entrada em vigor deste diploma, na medida em que, no seguimento do Ac. n.º 689/2025, do Trib. Const. de 15/0/2025, in Proc. nº 366/25, no qual se decidiu julgar inconstitucional o art.º 2.º ns. 1 e 2, da Lei 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na CGA e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01/01/2006 e que o tenham restabelecido antes de 26/10/2024, por violação do artigo 2º da CRP, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos.

Acresce que, aderindo a este entendimento do Trib. Const., o Ac. do STA, de 11/9/2025, in Proc. n.º 1183/23.7BEPRT, desaplicou ao caso concreto a norma constante do art. 2º nº 2 da Lei nº 45/2024, de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos e com os fundamentos que constam do mencionado acórdão do Tribunal Constitucional, aresto que entretanto foi seguido por recentes e diversas decisões deste STA e que nos dispensamos de aqui de repetir, onde se concluiu pela inaplicabilidade ao caso da norma constante do art.º 2.º ns. 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de Dezembro, por força da sua inconstitucionalidade (cfr. art.º 204.º da CRP), com base nos fundamentos que constam do Acórdão, de 15/7/2025, n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional.

Tudo visto e ponderado, tendo em conta a matéria fáctica dada como provada, concluindo que, para efeitos do preenchimento dos requisitos previstos no art.º 161.º ns. 1 e 2 do CPTA, a questão jurídica que envolve a A.

/Recorrida e os contornos factuais relevantes para a apreciação dessa problemática jurídica são perfeitamente idênticos àqueles que se mostram decididos pelo TAF de Penafiel em 31/3/2022 e confirmada pelo TCA-Norte, nos termos do Acórdão recorrido de 21/3/2025 [elementos constantes do Proc. n.º 485/19.1BEPNF (a decisão extensível)] e permitem a aplicação da mesma subsunção jurídica, temos de concluir que se mostra cumprida a identidade das situações jurídicas em causa nos autos, devendo, em consequência, manter-se a decisão do TCA-Norte, com a consequente negação de provimento ao Recurso de Revista interposto».

12. Transpondo para os autos as conclusões a que se chegaram no acórdão citado, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não merece censura, assistindo razão à Recorrida.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em confirmar o acórdão recorrido.

Custas do processo pela Recorrente. Notifique-se

Lisboa, 17 de dezembro de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Pedro José Marchão Marques.